《美国研究》2012年第3期
浅论美国情报机关预算信息公开
——以“阿福特古德诉国家侦监局”案为例(注：本文是中央高校基本科研业务费专项资金资助项目“中美政府预算信息公开研究：基于制度、实践、司法的比较分析”（NKZXB1102）的阶段性成果。)
李建人
〔内容提要〕美国政府信息公开事务中，涉及情报机关信息公开的诉讼最为敏感和引人关注。2005年6月30日，史蒂文·阿福特古德就国家侦监局拒不公开“2006财年国会预算说明书”而起诉了该机构。双方立足于《信息自由法》和《情报授权法》的关键条文展开了激烈争辩。在庭审过程中，上至国会参议员，下到美国民间机构纷纷参与其中，充分展现了美国情报机关信息公开诉讼的复杂博弈特点。虽然，庭审的最终结果是原告胜诉，但透过本案可以发现，美国现行法律制度中客观存在着偏袒情报机关不公开政府信息的特殊程序规定，这不但与《信息自由法》的精神相悖，也给司法机关维护公民知情权设置了巨大的法律障碍。
关键词：美国法律 信息公开 信息自由法 情报授权法 史蒂文·阿福特古德
与世界上其他国家相比，美国政府信息公开立法起步较早，也较完备，并出现了一系列典型判例，对其他国家的相关立法和实务具有一定的示范作用。目前，中国学术界对美国政府信息公开法律制度已经进行了初步研究，形成了一些有代表性的成果。客观而言，对判例进行分析更能生动地展现法律制度的实践运作和利弊优劣。在美国政府信息公开实务中，情报机关信息公开历来最为敏感和引人关注，是判断美国政府信息公开事务发展趋势的重要“风向标”。本文通过对一个情报机关政府信息公开诉讼案例——2005年“史蒂文·阿福特古德诉国家侦监局”案的分析，从多个视角来审视美国现行政府信息公开法律制度运行的内部规则和外围环境，从而揭示目前美国情报机关信息公开事务遭遇到的法律障碍和实践阻力。
美国联邦政府情报机关体系中，美国国家情报委员会（U.S. Intelligence Community，简称IC）是领导机关，大家较为熟知的联邦调查局（FBI）和中央情报局（CIA）都是它的组织成员，该委员会现有17个类似机构。国家侦监局（National Reconnaissance Office ，简称NRO）也是该委员会的一个组织成员，主要负责设计、建造和操作美国国家侦察卫星，服务对象包括中央情报局、国防部等，主要职能是警告全球潜在的麻烦地区、帮助设计军事行动、监测环境等。该机构在为美国政府和军队收集情报方面扮演着主要角色，其工作人员来自于国防部和中央情报局。(注：1992年9月该机构才公开其职能，因此公众对其了解较少。目前其中文译名尚无统一称谓，有人译为国家勘测局，也有人译为国家侦察局，综合考虑其职责功能，本文译为国家侦监局。)
史蒂文·阿福特古德（Steven Aftergood）是美国科学家联盟（Federation of American Scientists，简称FAS）的研究人员。美国科学家联盟是一个专注于美国国内政策研究和质询的民间机构，由当年某些参加曼哈顿计划的科学家于1945年成立，得到70位诺贝尔奖得主的支持。该组织有很多研究计划，大部分是关于美国大规模毁灭性武器（核武器、生化武器）、美国政府与美国军队，以及武器系统、核子安全、小型武器、生化防护、资讯科技、建筑科技等的研究。美国政府机密研究计划从2000年开始发布“保密新闻”（Secrecy News）通报，探讨美国政府及军方资讯的处理、隐瞒与公开程序。1989年，阿福特古德加入该联盟，现为高级研究员，主持“美国科学家联盟政府秘密研究项目”（FAS Project on Government Secrecy），其目标是减少政府的秘密范围，促进政府秘密信息的改革，增加公众知晓政府信息的机会。从工作经验来看，阿福特古德已经在非机密信息基础上研究情报机关预算程序长达十年之久。(注：参见网页介绍http://www.fas.org/press/experts/aftergood.html。)
2003年2月10日，根据《2003财年情报授权法》（Intelligence Authorization Act for Fiscal Year 2003，以下简称《情报授权法》）(注：见美国法典第50章第432a节（即50 U.S.C.§432a）。)的规定，国家侦监局副主任彼得·B.迪兹（Peter B. Teets）和中央情报总监（Director of Central Intelligence，简称DCI）(注：此前，中央情报总监负责执行中文件的批准。 2004年12月17日，乔治·W.布什总统签署《情报改革和反恐怖主义法》（The Intelligence Reform and Terrorism Prevention Act），该法撤销了中央情报总监一职，设置了国家情报主任（Director of National Intelligence，简称DNI），并且修正了《情报授权法》，规定不公开国家侦监局执行中的文件须获得国家情报主任的批准。国家情报主任是美国国家情报委员会的首脑，为总统和国家安全委员会（National Security Council）就情报事务提供主要建议，总体负责国家情报计划的执行，由总统根据参议院的建议和同意任命。)乔治·J.蒂纳特（George J. Tenet）颁布了国内“执行中的文件指定清单”（Operational File Designation List），规定十类文件(注：这十类文件分别是：（1）全面的计划管理、政策和分析文件；（2）计划和分析项目文件；（3）法律和视听档案文件；（4）预算和金融档案文件；（5）后勤档案文件；（6）安全和反情报档案文件；（7）通讯文件；（8）技术研究和发展计划文件；（9）测绘系统装备、发展、发射和运行文件；（10）运行支持和使用者应用程序文件。)可以免于《信息自由法》（Freedom of Information Act，简称FOIA）规定的调查和审查程序。其中，第四类“预算和金融档案文件”（Budget and Finance Records Files）包括：关于预算公式、执行、审查、会计和支出档案，统一的预算估算和整个国家侦监局计划合理性说明和相关工作文件，国家侦监局各部门的预算估算，记载拨付基金的分配和支出的报告，会计官员文件和账册，拨款分配以及其他支出会计档案。
2005年3月22日，阿福特古德向国家侦监局提交了一项政府预算信息公开申请，要求其公开“2006财年国家侦监局国会预算说明书（Congressional Budget Justification Book，英文简称CBJB，以下简称预算说明书）中所有不保密的部分”。(注：参见“原告起诉书”：Complaint for Declaratory and Injunctive Relief under the Freedom of Information Act, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html。)
3月29日，国家侦监局发出一封告知信，拒绝了阿福特古德的申请，理由是依据《情报授权法》的规定，所有现存的相关档案都属于“执行中的文件”（operational files），可以免于《信息自由法》规定的出版、公开、调查和审查。4月7日，针对国家侦监局拒不公开其预算信息，阿福特古德提起行政上诉（administrative appeal）。5月18日，国家侦监局再次发函拒绝了阿福特古德的申请，理由是预算说明书是可以免于调查和审查的执行中的文件。
于是， 6月30日，阿福特古德向哥伦比亚特区地方法院提起诉讼，起诉国家侦监局拒不公开相关政府预算信息。他在诉讼中提出四项具体请求：（1）宣布被告拒不公开预算说明书的行为是非法的；（2）命令被告向原告公开2006财年国家侦监局国会预算说明书中非机密的部分；（3）判决被告向原告支付其诉讼开支；（4）给予原告以法院认为合理和适当的其他的、进一步的救济。(注：参见“原告起诉书”：Complaint for Declaratory and Injunctive Relief Under the Freedom of Information Act。)8月10日，被告向法院提交答辩状，提出三点抗辩：（1）管辖权异议；（2）原告没有妥善用尽行政救济；（3）原告没有提出可能给予救济的要求。(注：参见“被告答辩状”：Answer, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html。)12月5日，原告向上述法院请求简易裁决（summary judgment）。(注：参见“被告反对原告简易审理动议的请求”：Defendant's Opposition to Plaintiff's Motion for Summary Judgment, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html。)2006年1月9日，被告发表声明，反对原告提起的简易判决请求，认为预算说明书属于不应当公开的保密信息，拒绝公开。同日，原告也发表声明，认为被告不适当地将预算说明书划定为“执行中文件”，根据《信息自由法》，该预算说明书应当向公众开放。(注：参见“原告反对被告简易审理动议的请求”：Plaintiff's Opposition to Defendant's Motion for Summary Judgment, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html.)
从法律角度而言，阿福特古德诉国家侦监局一案有很多争议，焦点主要集中在以下几个方面：
（一）“执行中文件”的界定范围
本案诉讼的焦点问题是：预算说明书是否属于“执行中文件”？如果属于，则原告应当败诉；如果不属于，则原告应当胜诉。
对于本案涉及到的关键概念——“执行中文件”，《情报授权法》有专门的界定。所谓“执行中文件”，是指“记录通过科学和技术系统搜集外国情报或反情报的方法。”(注：50 U.S.C.§432a(a)(2)(A).)据此，经过国家情报主任批准，国家侦监局主任可以免于公开上述执行中的文件，而不受《信息自由法》要求的相关出版、公开、调查、审查的规定约束。(注：50 U.S.C.§432a(a)(1).)正是基于上述授权立法的规定，在向法庭提交的各种材料中，被告反复坚持一个立场——预算说明书应当免于《信息自由法》的调查和审查规定。因为，预算说明书显然属于2003年2月中央情报总监批准的执行中的文件所指定清单中的“财政和金融档案文件”。
对于被告提出的上述抗辩理由，原告似乎没有充足和直接的法律依据予以否定。因此，原告承认，预算说明书确实符合指定清单中可以免于公开的档案范围。但是，原告同时表达了极大的不满情绪——执行中的文件界定过于宽泛，几乎没有文件不属于此类范围。
（二）“执行中的文件”的例外情形
值得关注的是，《情报授权法》在提出“执行中的文件”范畴的同时，还规定了不属于此范畴的两种例外情形：（1）被传播的情报的唯一来源不是执行中的文件；(注：50 U.S.C.§432a(a)(2)(B).)（2）不能公开的“执行中文件”的档案，如果已经被相关文件发布和参考，应当公开，此外，仅仅为了保持其效力而重新被归为免于公开类型的“执行中文件”应当受到调查和审查。(注：50 U.S.C.§432a(a)(4)(D).)
据此，原告认为，即使预算说明书符合《情报授权法》关于“执行中文件”的严格定义，它也符合上述两种例外情形之一或二者兼之。在原告看来，预算说明书均符合这两种例外情形，因为它已经在被告机构之外被公开，是预算说明书包含信息的唯一来源，而且仅仅是为了维持其免于公开的效力，被告将其又重新归为执行中的文件。针对原告提出的上述看法，被告提出相反意见，认为这些例外情形并不适用于本案。被告虽然承认预算说明书已经被公开，但是仍然辩称，预算说明书不是其记载内容的唯一来源，而且文件本身也不包含情报。因此，被告坚持主张，预算说明书不符合《情报授权法》规定的“执行中文件”的例外类型，应当免于《信息自由法》规定的调查和审查程序。
（三）“文件”和“档案”的区别
《情报授权法》规定：“如果免于公开的‘执行中文件’的档案已经被传播，而且已经在《美国法典》第50章432a节(a)条(1)款规定的不属于免于公开的文件中被引用，仅仅为了维持其效力而又重新被归为‘执行中文件’，应当属于被调查和审查的对象。”(注：50 U.S.C.§432a(a)(4)(D).)因此，原告若要破除“执行中文件”的法律束缚，还可以采取的一个策略就是，证明其所申请公开的预算说明书属于“已经被传播但又重新被归为‘执行中文件’的档案”。 对此，被告提出了一个新观点，即预算说明书是“文件”（files），而不是“档案”（records）。如果被告的观点得到法院支持，预算说明书也就不能适用《情报授权法》关于“执行中文件”的例外规定了。原告对此持反对意见，认为被告不正确地假设预算说明书是一个文件，从而认定其不是档案。
法院的看法是，《情报授权法》确实提到的是“档案”，而不是“文件”。表面上看，如果预算说明书是一个文件的话，似乎不能适用《美国法典》第432a节(a)条(4)款(D)项规定的例外情形。但是，在这一点上，法律没有界定也没有区分“档案”与“文件”的不同，而且原被告哪一方也没有就为什么预算说明书不能被认定为档案或者文件提出自己的理由。此外，事实上，就《美国法典》第432节(a)条(4)款(D)项本身的规定而言，其在实践中的区别也是微乎其微。因此，在主审本案的瑞杰·B.沃尔顿（Reggle B. Walton）法官看来，区分“档案”和“文件”本身在法律上没有什么价值，而且会在实践中产生消极后果——如果像原告主张的那样，预算说明书是一份档案，那么它就满足《美国法典》第432a节(a)条(4)款(D)项的论断，这会将例外情形的范围局限在“档案”的范畴；如果像被告主张的那样，预算说明书是一份包含大量档案的文件，根据法律规定就没有理由认为任何一份“档案”符合《美国法典》第432a节(a)条(4)款(D)例外情形的规定。
尽管原被告双方对众多法律细节展开了反复论争，但在法院看来，本案最至关紧要的问题却是国家侦监局是否能通过传播一份完整的、免于公开的“执行中文件”来规避《美国法典》第432节(a)条(4)款(D)项规定的例外情形。
按照被告的说法，预算说明书是一份免于公开的“执行中文件”，国家侦监局仅向国会议员和其他负责执行事务的官员提供了免于公开文件的复印件。因此，被告主张，尽管预算说明书已经被传播了，但是它从来没有传播给公开文件或在此类文件中被引用。所以，被告认为，其不属于《美国法典》第432节(a)条(4)款(D)项规定的适用情形，还应当保持免于公开的地位。
对此，原告持反对态度。在原告看来，预算说明书已经在至少以下三种途径得以传播：（1）国家侦监局内部；（2）其他政府部门，比如管理和预算办公室、国家情报总监办公室（Office of the Director of National Intelligence）；（3）国会参议员威登（Ron Wyden）给原告的证实回信。(注：原告曾经就本案争议写信给时任参议院预算委员会委员的联邦参议员威登（Ron Wyden）。2005年11月30日，原告收到了威登参议员的回信。信中写道：“我能肯定的是，参议院情报选举委员会(The Senate Select Committee on Intelligence)（我也是其成员之一）收到了国家侦监局2006年度预算说明书。委员会工作人员告知我，现在此说明书仍由委员会控制，这个事实不是机密，委员会也没有相关规定不允许我公开该委员会控制此说明书的事实。”)
法院并不同意被告的看法。法院认为，根据《信息自由法》的规定，被告承担举证责任，证明其不公开的档案是应当免于向公众公开的。(注：5 U.S.C.§552(a)(4)(B).)同时，《情报授权法》授权国家侦监局通过提交书面誓言来证明其已经承担了举证责任，(注：21 50 U.S.C.§432a(a)(6)(B)(ⅳ)(Ⅰ) .)这些提交的文件必须表明，国家侦监局已经正确地区分了争议文件，即作为免于公开的“执行中文件”不属于《美国法典》第432节(a)条(2)或(4)款规定的各种例外情形。实际情况是，国家侦监局行政副主任（负责该局政府信息公开事务）帕梅拉·S.坦尼森（Pamela S. Tennyson）提交的书面誓言清楚地表明：“预算说明书已经被国家情报主任正式批准，并成为总统预算的一部分。”(注：参见“坦尼森声明”： Declaration of Pamela Tennyson, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html.)根据《美国法典》第432节(a)条(1)款的规定，如果被告不能断定总统预算是一项免于公开的执行中文件，那么在总统预算中被传播和引用的预算说明书就符合《美国法典》第432节(a)条(4)款(D)项规定的例外情形的条件。事实是，被告没能就此履行其举证责任。所以，在法院看来，证明预算说明书不属于《美国法典》第432节(a)条(4)款(D)项规定的“执行中文件” 。因此，本案中，原告没有提供书面誓言，证明预算说明书已经被传播到非执行中的文件，因为原告并没有法律义务必须证明这一点。
同时，被告提供的证据却表明，预算说明书已经被传播为公开的“非执行中文件”，被告也没能通过提交书面誓言，抑或其他证据，证明其不是为了不公开预算说明书而将其界定为“执行中文件”。正如原告主张的，如果预算说明书或其载有的信息可以从国家侦监局的“非执行中文件”获得，这些文件就是《信息自由法》规定的调查和审查对象。然而，被告拒绝根据原告提出的申请审查相关材料，唯一的理由是，预算说明书本身是执行中的文件，应当免于调查和审查。而且被告认为，预算说明书已经被传播到了国会，并成为总统预算的一部分，已经重新成为国家侦监局的“执行中文件”。因此，面对客观上已经被传播的文件，事实上被告未能通过提交书面誓言，来证明预算说明书不属于《美国法典》第432节(a)条(4)款(D)项规定的例外情形。
2006年7月24日，哥伦比亚特区联邦地方法院沃尔顿法官做出裁决：原告简易审理申请获得批准，被告简易审理申请被驳回。法院认定，根据《美国法典》第432节(a)条(4)款(D)项的规定，已经被相关文件发布和参考的档案应当公开，无论它们是否又重新被认定为是“执行中文件”。所以，法院不需要就预算说明书是否符合“执行中文件”的严格定义发表看法。因为，即使预算说明书确实“记载了通过科学和技术系统收集外国情报或反情报的方法”，被告也没能履行举证责任，证明预算说明书不是《美国法典》第432节(a)条(4)款(D)项规定的调查和审查对象。所以，法院认定，预算说明书不受上述规定中免于公开条款的保护，应当按照《信息自由法》的规定受到调查和审查。因此，被告必须履行这些工作，公开《信息自由法》要求公开的预算说明书中的相应部分。
在本案诉讼过程中，原告不论是社会能力还是专业知识都与被告存在明显的悬殊。但是，原告之所以勇于与国家侦监局展开抗争，除了自身的执着精神和《信息自由法》的制度因素外，还有赖于美国各种民间机构的支持。
首先，阿福特古德所在的机构——美国科学家联盟为其提供了长期稳定的支持。2003年，他就曾以该联盟为依托，向国家侦监局请求公开1998财年预算说明书。当时，国家侦监局以预算说明书是“执行中档案”为由，认为预算说明书属于《信息自由法》免于公开的范围，拒不公开。但是，2004年，在行政上诉中，国家侦监局改变了态度，认为预算说明书中包含有可以公开的材料。结果大约300页的预算说明书中有100多页被部分或全部公开。这些文件包括：图像收集和处理；通信情报收集和处理；特征信号情报收集和处理；多学科收集和处理；基础设施；安全和反情报；国会指挥的行动。(注：参见“原告的第二份声明”：Second Declaration of Steven Aftergood，available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html.)在这个过程中，美国科学家联盟为他提供了连续的资助。
其次，庭审过程中出现了另外一个机构的参与，该机构是“国家安全档案库（National Security Archive）”。国家安全档案库是一个独立的非政府研究机构，也是一个活跃于美国政府信息公开领域的著名民间机构，设在乔治·华盛顿大学图书馆，其宗旨和目标是提高和鼓励政府公开水平。依据《信息自由法》，该档案库陆续收集、出版了超过50万页的各种解密档案，参与了中央情报局十年度（1994~2004年）“执行中文件”的审查工作。2003年，该档案库曾撰写简报，为参议院军事委员会一个附属委员会的一个文件属于《信息自由法》规定的例外情形而提供证词。此外，关于“执行中文件”的例外情形的运用和历史，该档案库出版了为数众多的电子简报书籍。可以说，在非政府机构中，该档案库为“执行中文件”的例外情形研究提供了充分的档案资料。(注：这个独立的民间研究机构也引起了中国学者的关注，并有学者对其发表的相关文献进行了研究，参阅赵正群、董妍：《公众对政府信息公开实践状况的评价与监督:美国“奈特开放政府系列调查报告”论析》，载《南京大学学报》（哲学·人文科学·社会科学），2009年第6期。)
庭审过程中，原告意识到被告在解释“执行中文件”时，有故意扩大其定义范围的不妥之处，然而由于自身专业知识储备的限制，(注：1977年，史蒂文·阿福特古德毕业于加利福尼亚大学洛杉矶分校，获理学学士学位，此后在固体物理学领域从事相关研究，曾经在《科学美国人》（Scientific American）、《科学》（Science）、《新科学家》（New Scientist）等诸多杂志独立或合作发表文章，内容涉及空间核力量、发射运载火箭的大气影响，以及政府信息政策等。1989年他加入美国科学家联盟，1992~1998年，供职于国家研究委员会大气和空间工程委员会（Aeronautics and Space Engineering Board of the National Research Council）。)没能提出直接的有说服力的证据。正当原被告双方就“执行中文件”的定义范围争执不下时，国家安全档案库向法庭提交了一份支持原告诉讼的独立研究报告——《国家安全档案库支持原告史蒂文·阿福特古德诉讼意见纲要》（Brief of Amicus Curiae National Security Archive in Support of Plaintiff Steven Aftergood），从专业角度充分论证了被告滥用立法解释权的行为。以下是笔者整理的纲要的部分内容：
本档案库提交此纲要的目的是为了支持原告史蒂文·阿福特古德。因为，我们相信，国家侦监局不适当地利用了“执行中文件”的排除规定，拒绝史蒂文先生基于《信息自由法》之上的公开申请。《中央情报局信息法》的立法史清晰地表明，国会将“执行中文件”限制在《信息自由法》规定的例外情形的狭窄范围。众议院的相关报告明确指出，“只有这些关于情报来源和方法的文件才可以被理解为‘执行中文件’”。参议院也持相同观点……。至此，可以从国会的态度发现，“执行中文件”的是非界限是很清晰的，国会希望把“执行中文件”界定在实际上记录了收集情报的来源和方法的狭小范围内，而不是情报产品本身，也不是任何类型的政府机关政策，更不是诸如记录预算经历的预算说明书那样的文件。况且，即便 “行政的、管理的和政策事务”文件中包含了情报获取方法和功能，它们也不是严格意义上的“执行中文件”。预算说明书的目的不是记载技术和科学方法，仅仅是告知立法者政府机关的基本运行情况，以评估其预算申请的合理性。事实上，国家侦监局对“执行中文件”做出了极其宽泛的解释，涵盖了所有的文件和所有的活动领域。结果是，几乎没有什么文件不属于“执行中”的范畴了……。因此，可以断定，国家侦监局在极大程度上扩大了“执行中文件”的定义范畴，已经侵犯了国会的授权立法。(注：参见“国家安全档案库支持原告史蒂文·阿福特古德诉讼意见纲要”：Brief of Amicus Curiae National Security Archive in Support of Plaintiff Steven Aftergood, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html.)
可以说，国家安全档案库提供的这份纲要非常具有专业水准，就“执行中文件”的准确定义范畴展开了有理有据的说明，最后还明确指出国家侦监局的行为性质已经构成了对国会授权立法的侵犯。尽管法院裁决并未直接采纳纲要的观点和证据——证据主要来自于相关国会议员的国会证词和法理推论，但纲要却从法理上清晰地揭示了本案诉讼焦点的真实法律面貌，而且考虑到国家安全档案库在美国政府情报机关信息公开实务中的特殊地位，其意见必然对原被告双方，以及法院日后审理类似案件产生重要影响。
在美国，还有一个值得关注的现象，民间机构数量庞大且组织形态丰富多彩，比如基金会、大学、非盈利科研组织、新闻媒体和私人企业等。它们活跃于美国社会生活中的各个领域，有的与联邦政府关系密切，直接接受政府资助、承担政府项目、配合政策讨论和制定，以及人员交叉任职等。(注：“指引星”(Guide Star) 是目前美国最大的民间组织数据库，总部设在弗吉尼亚州的威廉斯堡，收录了180多万个享有联邦免税待遇的民间组织的详细资料。相关民间组织的信息可以参见该数据库的官方网站http://www2.guidestar.org/。参阅徐彤武：《美国国际性民间组织研究》，载《美国研究》，2010年第4期。)即使是在某些“敏感”领域，也能看到民间机构的身影。比如，在国防工业中，美国政府和国防部就会采取各种措施来鼓励和引导民间机构参与国防技术的研究和开发，从而降低成本，提高产品质量。针对实践中美国政府信息公开的某些倒退做法，学术界也经常给予了针锋相对的批评。1985~1987年，《杜克法律评论》连续发表了三篇关于《信息自由法》最新发展报告的论文，指出1984年政府信息公开事务的趋势是限制公众获得政府信息；1985年公众获得政府信息的机会被进一步限制；1986年公众在政府信息公开领域只获得了为数不多的几次胜利，很多地方法院的裁决或者是扩大了行政机构限制信息公开的权力，或者是加强了他们逃避司法审查能力。(注：Gerard J. Waldron and Jeff A. Israel, “Developments under the Freedom of Information Act: 1988,” Duke Law Journal, Vol. 1989, No.3, Twentieth Annual Administrative Law Issue (June, 1989), pp.686~737.)
此外，美国新闻界对政府信息公开也投入了巨大的热情，发起了诸如“纽约时报诉合众国案”等诉讼，对1966年《信息自由法》的诞生和发展发挥了重要的推动作用。(注：New York Times Co. V. United States, 403 U. S. 713 (1971).)可以说，正是因为存在各种各样的民间机构，美国政府信息公开事业的发展才能够获得持续的助推动力。(注：笔者在搜集有关国家安全档案库的相关资料时，发现了一个有趣的现象，该机构内部有一个分支研究项目——“奈特开放政府调查报告”，项目的资助者奈特基金会是一个旨在促进新闻业发展的私人非赢利性的民间机构。截止2007年，奈特基金会的资产已经高达25亿美元。该基金会本身由创立于1940年的奈特纪念教育基金会发展而来，是美国一家独立的私人基金会，起源于奈特家族对教育事业的信念和支持。奈特兄弟（John S. Knight and James L. Knight）的父亲，即查尔斯·兰德勒·奈特（Charles Landon Knight）早年经常资助经济困窘的大学生。为了纪念父亲，1940年，奈特兄弟建立了奈特教育纪念基金会（Knight Memorial Education Fund），以此资助来自俄亥俄州阿克伦城（Akron）地区的大学生。1950年，奈特教育纪念基金会改为奈特基金会（Knight Foundation），其宗旨是，支持新闻业提升质量，促进媒体革新，鼓励社会发展，资助高雅艺术向民间发展。详情参阅奈特基金会网站（http://www.knightfoundation.org/）。 )
在美国政府预算信息公开事务中，行政机关天然享有优势地位，情报机关则更是习惯动辄以国家秘密为借口拒绝申请人的公开要求。正如美国学者批评的那样，随着官僚主义的滋长，政府保有档案的数量和范围，以及所搜集的信息也在同步增长，然而，法律框架内建立的联邦政府信息政策自由裁量权规定却更多地被行政机关运用于屏蔽公共监督。(注：Mike Forrest Keen, “The Freedom of Information Act and Sociological Research,” The American Sociologists (Summer, 1992), pp.43~51.)本案中，虽然沃尔顿法官做出了原告胜诉的裁决，被告国家侦监局却似乎并不“买账”，没有立即执行法院裁决。
2006年8月29日，被告向原告发出一份电子邮件，声称：“国家侦监局正在处理你的申请，将在30~45天内做出处理决定。”然而，2006年9月20日，国家侦监局却向哥伦比亚特区巡回上诉法院提起上诉。2006年11月7日，30~45天的回应期限已经到期，原告联系被告，希望得知对其《信息自由法》申请的最终回应时间。2006年11月30日，被告则用电子邮件告知原告，“考虑到悬而未决的上诉，决定不提供争议文件。”针对国家侦监局的上述态度，阿福特古德采取了进一步的法律措施。2006年12月18日，原告向法院提出申请，要求被告遵守法院裁决。
也许是综合考虑了哥伦比亚特区地方法院的庭审意见，以及国家安全档案库出具的支持原告诉讼的法律研究报告，国家侦监局的态度最终发生了积极的转变。2007年1月3日，原被告双方达成协议，决定继续采取措施努力解决本案。原告同意延长被告的履行期限。2007年1月25日，原被告双方达成妥协协议，提交法院批准，要点如下：（1）被告补偿原告诉讼费用250美元；（2）被告已经向原告提供了国家侦监局2006财年预算说明书中非机密的部分，被告提交的材料完全满足了原告2005年3月22日根据《信息自由法》提出的申请，以及哥伦比亚特区法院2006年7月24日的裁决；（3）原告撤回2006年12月18日提出的强制履行申请；（4）被告撤回2006年9月20日提出的上诉申请；（5）协议表明争议双方完全和彻底同意所有争议，包括诉讼费用和代理费用，原告同意永远放弃、收回任何和所有主张、命令和诉讼理由；（6）协议不构成承认责任或者美国联邦政府、其代理人、公务人员、雇员一方的过错，双方目的是对争议主张达成妥协，避免进一步诉讼的开支和风险；（7）协议将对双方和他们的继任者具有拘束力；（8）双方同意此协议将不在其他任何未决争议，或未来民事诉讼，或行政执行中作为证据或其他用途，来对抗美国联邦政府或任何政府机构。(注： 参见“妥协协议”：Stipulation of Compromise, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html.)
本案在相关领域产生了较为深远的影响。2006年7月4日法院裁决之后，国家侦监局陆续主动公开了其2007~2009年度国会预算说明书。(注：相关文件见美国科学家联盟官方网站http://www.fas.org/irp/nro/index.html。)2009年6月2日，阿福特古德又向国家侦监局申请公开“国家侦监局2010财年国会预算说明书中所有非机密的部分”。2010年6月18日，国家侦监局做出决定，根据美国现行相关法律规定，公开该说明书中的相关内容。该说明书共484页，公开部分涉及346页。(注：国家侦监局信息访问和公开小组（Information Access And Release Team）主任斯蒂芬·R.格伦（Stephen R. Glenn）的签名回复声称，部分内容不公开的法律依据是《美国法典》第5章第552节(b)条(3)款和《美国法典》第50章第403-1(i)节。)
如果以《信息自由法》为参照，可以发现，美国联邦政府行政机关对政府信息公开事务的态度经历了一个由排斥到逐步认可接受的过程。《信息自由法》的立法宗旨就是要在不损害国家安全利益的前提下将政府事务向公众透明开放，从而真正落实“民有、民治、民享”的宪法精神。
客观地说，尽管美国政府信息公开立法起步较早，但是，1966年《信息自由法》仍然受到了学者的诸多批评，如起草工作拙劣、有些规定不够确切、有些词语含义模糊等。(注：王名扬：《美国行政法》，北京·中国法制出版社，1995年，第957~959页。)1974年《信息自由法》修正案出台。此后，美国政府信息公开事业开始逐步走上正轨。2009年2月17日，奥巴马总统公布了总计高达7870亿美元的经济刺激计划。同一天，白宫开通了经济刺激官方网站（www.recovery.gov），详细公布资金的具体去向，纳税人可以自由登陆该网站查询全国各地资金分配情况、每笔资金的使用情况、资金使用部门的监管报告，以及预计在各州创造的就业岗位数量等信息。(注：李燕：《财政信息公开透明是预算监督管理的基础》，《财政研究》，2010年第6期。)因此，应当承认，经过半个世纪的曲折发展，美国政府信息公开事业取得了令人瞩目的成就，为其他国家构建、完善政府信息公开法律制度提供了有益的借鉴。
但也应当注意到，在美国联邦政府行政机关中，由于情报机关掌握的很多政府信息直接关系到国家安全利益，客观上成为美国政府信息公开事务的敏感区域。1966年《信息自由法》颁布以来的很长时间里，以中央情报局和联邦调查局为代表的美国联邦情报机关在处理信息公开申请时，态度不是很积极，实践中动辄以国家秘密为由，拒不公开相关信息档案，或者干脆采取超期拖延的做法消极应对，并且不懈地致力于改变《信息自由法》的运行方向。比如，中央情报局局长威廉·凯西（William Casey）甚至曾经告诉国会，“实施一项确保政府机关公开和该机关工作需要秘密进行的立法是存在内在矛盾的”。(注：Paul Horowitz and Page Putnam Miller, “The Freedom of Information Act: Federal Policy and the Writing of Contemporary History,” The Public Historian, Vol. 4, No.4, (Autumn, 1982), pp.87~96.)同时，也有学者对《信息自由法》提出批评意见，认为其本身关于美国情报机关的行政管理规定就是模棱两可的，进而对情报机关信息公开事务产生了一定的消极影响。(注：Lauren C. Clark. “Intelligence and the CIA in A Post-9/11 World,” Administrative Law Review (Spring, 2010), pp.545~571.)九一一事件发生后，在 “反恐”任务重压下，美国联邦政府情报机关的信息公开又面临着新的严峻挑战，美国政府先前相对积极公开的态度逐渐转向对敏感信息的消极保守，甚至人为制造“伪秘密”，以此为挡箭牌回避应当依法履行的信息公开义务。(注：赵正群、董妍：《公众对政府信息公开实践状况的评价与监督：美国“奈特开放政府系列调查报告”论析》。)可以说，就美国情报机关信息公开事务而言，依旧存在很大的开放空间，《信息自由法》倡导建立的透明政府目标远远没有实现，鉴于情报机关的特殊地位，敦促以国家侦监局为代表的情报机关依法公开相关信息无疑将对美国政府信息公开事业产生直接的积极影响，并对其他国家政府信息公开事业产生良好的示范效应。
“在民主社会里，知情权是一项基本权利，公众应当知晓政府在做什么，为什么要这样做。”(注：〔美〕约瑟夫·斯蒂格利茨：《自由、知情权和公共话语》（宋华琳译），载《环球法律评论》，2002（秋季号）。)美国社会早在独立战争时代就已经确立了政府信息公开的基本观念。1791年美国第一届国会举行时，代表们围绕“国会议事录”是否应当向国民公开就发生了激烈的争论。后来成为美国最高法院大法官的与会者之一詹姆斯·威尔逊（James Wilson）首次提出了“知情权”（right to know）概念。他指出：人民有权力知道他们的代表正在做什么，已经做了什么。然而，尽管美国政治生活中很早就萌发了政府信息公开的观念，但令人遗憾的是，美国宪法却没有对此做出明文规定。对于这个“立法漏洞”，20世纪60年代，美国参议员托马斯·C.亨宁斯（Thomas C. Hennings）给出的解释是，“虽然在宪法中没有有关知情权的明确的条款，但是像许多其他的基本权利一样，建国之父们想当然地认为没有必要将该权利包括进去……因为根据我们的政府理论，自治权在人民，故从逻辑上和必要性上看人民有权知道他们自己建立的政府正在做什么……”(注：连志英：《美国信息自由法：从〈信息自由法令〉到〈电子信息自由法令〉》，载《档案学研究》，2008年第5期。)但是，应当承认的是，正是由于这个似乎已经深入人心的思想没有被法律规则明确固定下来，导致司法实践中法院审理政府信息公开案件时显得缺乏必要足够的“底气”。
观察本案法院裁决，可以发现，法院对被告提出的预算说明书属于“执行中文件”的立场没有直接给予回应，而是采取了曲折迂回策略，从“执行中文件”的第二项免于公开类型入手，得出结论：预算说明书不受《美国法典》第50章第432节规定的免于公开的保护。法院之所以没有迎头痛击被告的立场，根本原因在于，美国现行法律体系中对行政机关滥用授权立法权力的行为监控不力。
可以想象，作为被申请公开相关政府信息的行政机关往往为了维护自身利益有可能滥用立法解释权，扩大不公开信息的范围。当然，客观地说，作为某些具体执行行政公务的行政机关应当享有一定范围的立法解释权，从而有助于具体明晰行政机关、公务人员和相对人的权利义务。但是，在对行政机关授权立法的同时应当建立防范滥用法律解释权的控制和矫正机制，从而限制行政机关肆意行使法律解释权的消极后果。
从理论上讲，这种法律机制可以从两个层面构建：（1）立法机关对行政机关颁布的法律解释文本进行合法性审查；（2）司法机关在庭审中对行政机关的解释权进行合法性审查。具体在对上述两个层面进行制度构建时，又涉及到一些具体的法律课题。针对立法机关审查模式而言，主要的难点在于如何设计审查启动程序。如果允许当事人有权向立法机关提起审查动议，其审查动议的程序又应当如何设计？如何不允许公民直接向立法机关提起法律审查请求，又怎样才能在立法机关和行政机关之间建立可信赖的法律控制和矫正机制？针对司法审查模式而言，首先需要在法理上承认司法机关享有司法审查权，其次才是设计具体的司法审查程序，如管辖法院级别如何确定、是否不公开审理、是否可以采用简易审理程序等。
观察本案庭审过程，可以发现，现有法律没有授权原告可以直接向立法机关提出审查动议，立法机关也没有主动审查被告行使法律解释权的合法性。同时，原告也没有请求法院对被告的立法解释权进行合法性审查，即使是面对国家安全档案库提供的支持原告诉讼的详尽有据的研究报告，沃尔顿法官也没有采纳该报告提供的被告违反国会参众两院立法原意的“证据”，拒绝直接对被告颁布的行政规章的合法性做出判断，这似乎也在暗示法院欠缺相应的司法审查权。
考察相关学者对美国政府信息公开诉讼的专项研究报告，可以发现，美国法院对行政机关的司法审查权力受到了严格限制。美国联邦最高法院认为，根据法律规定，法院只能审查申请人所要求的文件是否属于总统行政命令中规定的不公开事项，如果属于，则不能公开。(注：赵正群、崔丽颖：《判例对免除公开条款的适用：对美国信息公开诉讼判例的初步研究》。)1971年，尼克松政府研究地下核试验的可行性问题时，众议员潘塔茜·明克（MinkPatsy Mink）提出申请，要求政府公开相关信息，但是遭到拒绝。对此，包括明克在内的32名议员联名向法院提起诉讼，要求法院对这些资料进行秘密审查，以确定这些资料列入保密范畴是否适当。但是，最高法院拒绝了这一申请，理由是《信息自由法》没有授予法院对政府保密决定进行司法审查的权力。(注：Environmental Protection Agency v. Mink, 410 U.S. 73 (1973), 转引自陈实、曾娅妮：《美国〈信息自由法〉中的“豁免公开信息例外”》，《新闻界》，2008年第2期。)
应当说，正是由于欠缺对行政授权立法活动享有司法审查职权，美国法院在处理由此产生的政府信息公开纠纷案件中难免“底气不足”，这无疑成为其推动美国政府信息公开事业发展的一大软肋。就本案而言，“庆幸的是”，沃尔顿法官最终还是从国家侦监局所颁布的部门行政规章的上位法——《情报授权法》——规定的执行中的文件的第二种例外情形中找到了法律依据，通过“旁敲侧击”的策略间接推翻了国家侦监局就执行中的文件做出的立法解释。
如果说，沃尔顿法官对行政授权立法监控不力的制度弊端姑且能够“容忍”的话，对美国相关信息公开法律制度中不公平地加重申请人举证责任的规定则提出了严厉批评。
法庭审理过程中，原告曾经试图通过“执行中文件”的第一项免于公开类型， 即“被传播的情报的唯一来源不是‘执行中文件’”入手推翻被告主张。对此，2005年11月23日，帕梅拉·S.坦尼森副主任向法院提交了一份书面誓言，声称“预算说明书包括关于被用来搜集情报的手段和方法的详细信息；但是，它不含有情报。”(注：参见“坦尼森声明”:Declaration of Pamela Tennyson, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html.)国家侦监局的意图很明显，就是要割断预算说明书和情报之间的关联，从而排除使用免于公开类型。
对此，根据相关法律规定，法院无权命令国家侦监局审查其预算说明书内容来证明被告不公开相关文件是不适当的，举证责任由原告承担，除非原告能够基于个人知识，或其他可采信的证据而提交一份书面誓言，证明预算说明书确实含有情报。(注：50 U.S.C.§432a(a)(6)(B)(iv)(Ⅱ).)
但是，实际情况是，阿福特古德在其起诉书中没能提供任何东西，或者发表同国家侦监局坚持的预算说明书不含有情报的立场相对立声明。因为，原告没有能力运用基于个人知识的书面誓言声明，或其他明显的证据，来支持自己反驳被告的主张。因此，法院必须依法完全依赖被告提交的书面誓言来做出裁决。所以，法院最终裁决是：预算说明书已经明白无误地被传播了，即使它是其内容的唯一来源，但是由于它不包含情报——所以它不属于法定的例外情形。
尽管法院就此细节做出了不利于原告的裁决，但是，沃尔顿法官就美国相关法律规定的不合理之处提出了如下批评意见：
“事实上，作为国家侦监局的局外人，原告几乎不可能履行《美国法典》第432节(a)条(6)款(B)项第34分项规定的举证责任。可以想象，如果没有预先看过文件，原告的个人知识不可能包括预算说明书的内容。在此，原告可以恳求从以前审查过预算说明书的人那里得到一项宣誓声明。事实上，由于预算说明书依然是机密，这将阻止原告获得详细描述文件内容的声明。这样，原告不可以观看机密文件，他不能凭借个人知识就预算说明书包含或不包含情报发表任何断言，行政机关认为，他们不予公开的“执行中文件”不属于《美国法典》第432节(a)条(2)款(B)规定的例外情形，而任何原告却都无法反驳这一主张。就这种状态下一个案件的范围而言，对原告做出如此严格的要求似乎有悖于《信息自由法》确立的政策，也有悖于《美国法典》第50章第431节和432节）明确规定的狭窄范围。但是，本法院必须运用成文法，而明显的矛盾之处还是留给国会处理吧。”(注：参见“观点备忘录”：Memorandum Opinion, available at: http://www.fas.org/sgp/foia/nro-cbjb/index.html.)
有学者认为，向公众源源不断地提供政府信息，这是民主欣欣向荣的重要条件。(注：〔美〕卡尔·科恩：《论民主》（聂崇信、朱秀贤译），北京·商务印书馆，1989年，第30~31页。)当年，詹姆斯·麦迪逊就曾从反面警告：“大众缺乏信息，或者大众缺乏获得信息方法的政府仅仅是一场闹剧，或灾难，或二者兼有的序幕。”在当代美国学者看来，公民有权自由获得政府信息的思想已经成为美国民主思想的核心内容。(注：Paul Horowitz and Page Putnam Miller, “The Freedom of Information Act: Federal Policy and the Writing of Contemporary History,” pp.87~96.)在美国，财政透明度是政治讨论的重要课题，既是改革的方向，也是改革的障碍。(注：〔美〕斯蒂格利茨：《财政学的新视角：近期的成就和未来的挑战》，《经济体制改革》，2004年第1期。)观察本案庭审过程，一方面，能够清晰地看到法官在《信息自由法》等相关法律制度的框架下，竭力采取各种司法裁判技巧，力求维护申请人合理合法的信息公开诉求。但是，另一方面，也应当注意到，美国法院在做出裁决时，其主观能动作用发挥的空间还是受到了较大的限制，根本原因在于美国政府信息公开法律制度自身内在的矛盾性。
在美国现行法律体制下，作为规范政府信息公开事务的基本法，《信息自由法》确实为公民申请政府信息公开提供了必要的制度保障。但是，以《情报授权法》为代表的政府信息公开事务特别法却为公民申请公开具体情报机关信息设置了巨大的法律障碍。面对政府信息公开法律体制内部的矛盾冲突，美国法院在审理政府信息公开诉讼案件时必然会显得多少有些“左右为难”，只能从相关法律规定的细枝末节入手来维护公民的合法知情权。这是当代美国政府信息公开法律制度的客观表达，也是目前美国政府信息公开诉讼裁判的真实写照。
李建人：南开大学法学院副教授
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