《美国研究》2012年第3期
国际海底资源分配制度演变与美国海底政策的转向
(注：本文为上海市085工程项目（项目编号：Z08511058）。感谢《美国研究》匿名评审专家和杂志编辑提出的修改意见。文中不当之处由笔者本人承担责任。)
王金强
〔内容提要〕对市场自由竞争理念的偏好决定了美国支持以技术和资本为主导的海底资源分配制度。在国际海底制度构建过程中，发展中国家凭借其表决优势在海底资源分配问题上对美国支持的海底制度构成了挑战。第三次海洋法会议将海底资源的勘探与开发完全置于海底管理局的直接控制之下，这违背了美国自由竞争的市场理念。美国不仅以国内立法的形式规避国际海底制度对其国内开发实体的活动限制，而且在国际海底制度之外与其他发达国家签订一系列“互惠国协议”，公开与国际海底资源分配制度相抗衡。美国海底政策的转变，反映的是国际制度变革对美国对外行为的深刻影响。
关键词：美国外交 海底 资源分配 国际海底管理局
关于海底制度与美国对外政策的关系的研究，学术界重在强调美国对国际海底制度的构建作用。例如杰勒德·曼贡（Gerard J. Mangone）的《美国海洋政策》，(注：杰勒德·曼贡：《美国海洋政策》（张继先译），北京·海洋出版社，1982年版。) 巴里·布赞（Barry Buzan）的《海底政治》都是对海底问题论述较早、也较为系统的著作。这些著作都是从美国的海洋霸权出发，分析美国海洋政策对国际海洋制度的决定性影响，特别是从美苏对峙的框架出发，从理论和实践上对海底制度进行了分析。这种分析的结论是，海洋政治利益或者意识形态的分歧远远超越了实际的利益冲突，一个典型的例证就是“海洋冲突双方的阵营刚好与冷战双方的阵营排列相一致”。(注：Buzan Barry, Seabed Politics (N.Y.: Praeger Publishers, 1976), p.49.)与这一观点相类似的著述还有埃文·卢亚德（Evan Luard）的《海底控制：一项国际新议题》(注：Evan Luard, The Control of the Sea-bed: A New International Issue(London: Morrison & Gibb Limited, 1974).)和《海底控制：谁占有海洋资源？》。(注：Evan Luard, The Control of the Sea-bed: Who Owns the Resources of the Ocean (Heinemann: London, 1974).)这些著作基本上都得出了一个相同的结论：美国在这一时期的海洋政策都是针对苏联及其盟国的，海底问题基本上从属于东西方关系问题，并集中表现为以美苏为首的两大阵营的分歧和冲突。
本文的研究路径正好相反，意在探讨国际海底制度变革对美国海底政策的影响。文章在对美国档案文献整理与归纳的基础上,结合国际关系的制度选择理论和方法，对这一时期影响美国海底政策转向的制度因素进行研究，进而探析国际资源分配制度在霸权国对外政策选择中的作用。
国际海底区域蕴藏着丰富的石油、矿物资源和生物资源。但在第二次世界大战之前，海底区域并未进入人们的视线之中，世界各国并没有对海底提出鲜明的划界主张，这种状态一直持续到19世纪末期。
工业革命的进步，推动了经济和海洋技术的发展，海洋管辖界限不断被打破，原先的海洋原则和规范也不断受到挑战，世界各国开始越来越意识到海底的重要性。当时的国际社会已经做出了这样一种估计，随着海底重要性的凸显，海底很可能会成为国家间未来海洋利益冲突的一个新问题。为保持现有海洋秩序的稳定，国际社会应该吸取领海争端的教训，“将海底与海面区别开来”，即，严格定义沿海国的管辖权限，防止领海水域的海洋争端发生在海底区域，建立一个稳定的海底秩序。(注：Barry Buzan, Seabed Politics(N.Y.: Praeger Publishers, 1976), p.4.)然而这一具有前瞻性的先见之明并未引起当时国际社会的重视。国际社会普遍认为，海底区域和资源是不受任何个别国家管辖的“无主财产”（res nullius）或“共有财产”（res communes），(注：“Analytical Study OPR-3 Prepared by the Central Intelligence Agency,” Washington, April 1974, FRUS, 1973~1976,Volume E-3, Documents on Global Issues, Doc.11, available at: http://history.state.gov/historicaldocuments/frus1969-76ve03/ch1.)主权国家可以对海底区域行使特定管辖权甚至提出排他性权利的主张，这便为日后国际范围内的海底“圈地运动”埋下了隐患。
美国正是这场“圈地运动”的始作俑者，而且“恰恰是在美国成为最重要的海洋霸权国之时，美国人不经意地播下了在战后逐步摧毁该机制的种子”。(注：约瑟夫·奈、罗伯特·基欧汉：《权力与相互依赖》（门洪华译），北京·北京大学出版社，2002年版，第99页。)1945年9月28日，杜鲁门总统发表《杜鲁门公告》（Truman Proclamation），是美国成为海洋霸权国后提出的第一个对越出其领海范围的大陆架实行管辖权的权利主张，也是真正将海洋制度过渡到“强准机制”(注：约瑟夫·奈，罗伯特·基欧汉：《权力与相互依赖》，第99页。)的转折点。公告宣称：“处于公海之下但毗连美国海岸的大陆架底土和海底的自然资源属于美国，受美国的管辖和控制。”(注：杰勒德·曼贡：《美国海洋政策》（张继先译），北京·海洋出版社，1982年版，第248页。)这一公告也成为沿海国家单方面对其领海范围之外的大陆架提出的第一个权利主张。
《杜鲁门公告》被政学界视为海底政治的转折点。它不仅表明技术的进步已使得海底资源的开发成为可能，更为直接的是，它开创了一个国际先例 (precedent)，即主权国家可以将原先属于无主物的海底资产据为己有，(注：Barry Buzan, Seabed Politics, pp.7~8.) 这为其他沿海国家对其管辖范围之外的海底区域提出权利主张埋下了伏笔。虽然当时美国的这一声明内容措辞极为谨慎，它竭力避免与主权相关的内容，主要是针对海底的“石油资源和矿产资源”，但这种单方面的国家行为模式却极易为多数沿海国家所效仿。也正因为如此，其他国家为了获得与美国相同或类似的权利并没有对这一公告表示明确反对，(注：Evan Luard, The Control of the Sea-bed, A New International Issue (London: Heinemann, 1974), p.36.)这就给美国的单方面行动赋予了某种程度的合法性。
在《杜鲁门公告》的影响下，相当一部分国家都提出了类似的权利主张，而且其要求大大超越了美国的权利声明。至1950年代，已经约有30个国家仿效美国，单方面对其管辖范围之外的海底区域提出了权利主张。总的来说，这些权利主张可以分为两类：一类是效仿美国，仅对其管辖范围之外的海底大陆架提出权利主张，这些国家包括墨西哥、阿根廷、巴拿马、智利、秘鲁、哥斯达黎加、危地马拉、巴西、尼加拉瓜、洪都拉斯、冰岛、沙特阿拉伯、伊朗、菲律宾和巴基斯坦；另一类国家则通过更为激进的方式——采用扩大领海的方式来扩大海底管辖权，这些国家包括南斯拉夫、厄瓜多尔和萨尔瓦多，它们的领海主张从6海里到200海里不等，虽然这类国家并不占多数，但却存在将海底问题与领海问题联系在一起的趋势。这表明《杜鲁门公告》的影响范围并未局限于海底区域，它成为推动沿海国卷入扩大海洋管辖权潮流的主要因素。就国际社会而言，因美国的单方面行动引发的海底“圈地运动”所引起的一系列实质性后果被证明是“令人遗憾”的。(注：Lawrence Juda, Ocean Space Rights: Developing U.S. Policy (N.Y.: Praeger Publishers, 1975), p.24.)
进入1960年代，国际形势发生了重大变化，最明显的就是非殖民化运动的兴起。在第二次世界大战后的非殖民化浪潮中，亚非地区共诞生了几十个新的发展中国家，它们拒绝对自己未曾参与、由海洋大国一手主导的海底划界秩序承担义务。发展中国家指出，原有的海洋划界制度实际上确认了美国等发达国家在海底资源分配中的优势地位，这种资源分配制度是国际政治、经济旧秩序的延续，因此他们主张建立具有更广泛代表意义的国际海底新制度。(注：Buzan Barry, Seabed Politics, p.53.)而且，在非殖民化运动兴起的过程中，主权平等原则成为发展中国家维护自身权利的重要武器。(注：Stephen D. Krasner, Structural Conflict: The Third World against Global Liberalism (Berkeley and Los Angeles: University of California Press ,1985) , p.74.) 从此，发展中国家成为国际海底资源分配制度构建的积极参与者，这大大改变了原有的海底政治力量的对比。
在这种形势下，1967年，马耳他大使阿维德·帕多（Avid Pardo）在第22届联合国大会上提出一项历史性建议，“国家管辖范围之外的海床和洋底应专门用于和平目的，其资源应宣布为人类的共同遗产”。(注：Lawrence Juda, Ocean Space Rights: Developing U.S. Policy, p.82.) 这一提案进一步指出：考虑到发达国家新技术的发展，目前处于国家管辖范围之外的深海底将逐渐成为各国竞相占有和利用的对象，而且也不排除这种可能，那就是发达国家可能为了本国的利益通过设立海底军事设施而将海底置于其军事控制之下，进而垄断具有巨大潜在利益的海底资源。帕多认为，将这一区域宣布为“人类的共同遗产”可以解决这一难题。为将“人类的共同遗产”原则付诸实施，该提案被列入第22届联合国代表大会的议程中，全名为《关于专门为和平目的保留目前国家管辖权范围之外的海底及其洋底，及为人类利益而使用其资源的宣言和条约》(注：英文为Declaration and Treaty Concerning the Reservation for peaceful Purposes of the Seabed and of the Ocean Floor, Underlying the Seas beyond the Limits of Present National Jurisdiction, and the Use of Their Resources in the Interests of Mankind. 参见U.N. Doc. A/6695(XXII), 18 Dec.1967, from Kathryn Surace-Smith, “United States Activity outside of the Law of the Sea Convention: Deep Seabed Mining and Transit Passage,” Columbia Law Review, Vol. 84, No. 4 (May 1984), pp.1032~1058.)该项宣言将帕多提案的精神具体化：任何国家都不得私自占有海底资源；海底区域只能用于和平目的，反对在海底建立各种军事化设施；海底收益应该主要用于促进发展中国家的发展；建立一个国际机构对这一区域进行管理、监督和控制。
帕多提案（Pardo Proposal）是海底资源分配制度的一个关键事件。首先，它将海底问题从海洋问题中分离出来。从海底问题的发展来看，这一提案所提及的共同遗产原则成为日后建立新型海底资源分配制度的最基本原则。第二，它将人类共同财富的思想和发展中国家的要求与利益联系起来。对发展中国家而言，这一提案在经济和军事上竖起了反对技术帝国主义的大旗，在此旗帜下，发展中国家可以通过构建新的资源分配制度来获取或分享海底资源收益。(注：“Analytical Study OPR-3 Prepared by the Central Intelligence Agency,” Washington, April 1974,FRUS, 1973～1976, Volume E-3, Documents on Global Issues, Doc.11.)第三，它提出了建立新型国际组织的设想，这一国际组织将保护发展中国家的经济利益，并有权在某一国家对深海资源宣布主权之前将这一区域置于国际组织的控制之下。(注：Buzan Barry, Seabed Politics, p.68.) 从海底资源分配来看，帕多提案是对原先划界模式的一次重要修正，它不仅承认了国家管辖范围之外海底区域的存在，而且回避了之前划界制度中的可开发性技术标准，(注：1958年召开的第一次海洋法会议通过了《大陆架公约》，确定了海底资源分配的技术开发标准，从而确立了发达国家在海底资源分配中的支配权。)这就使得海洋大国无法依赖技术与资本优势肆意侵吞全球公共资源。因此，这完全是一种不同于海洋大国主导资源分配的制度模式，因而具有划时代的意义。
作为对帕多提案的肯定，1967年12月18日，第22届联合国大会通过了第2340号决议，设立“研究国家管辖权范围之外的海床及洋底和平利用的特设委员会”(Ad Hoc Committee to Study the Peaceful Uses of The Sea-beds and Ocean Floor Beyond the Limits of National Jurisdiction)， 简称“特设委员会”(The Ad Hoc Committee) 。(注：U.N. General Assembly Resolution 2340 (XXII), 18 Dec. 1967, available at: http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/docs/res/a_res_2340_xxii.pdf.) 这一委员会的主要任务是促进国际合作勘探，提出开发大陆架和深海底资源的实际方案。
在海底特设委员会的基础上，发展中国家在1968年12月21日召开的第23届联合国大会上，再次利用多数表决机制通过了2467A号决议，决定成立42国常设海底委员会（Permanent Seabed Committee）。(注：U.N. General Assembly Resolution 2467A, 21 Dec. 1968, available at: http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/docs/res/a_res_2467_xxiii.pdf.)在海底委员会的成员构成上，发达国家的总数依旧为16席，发展中国家的总数却增至26席。这样，海洋国家与沿海国家的力量对比发生了进一步有利于发展中国家的变化。联合国明确指出，“海底区域的开发活动必须考虑发展中国家的利益和要求，确保所制定的国家管辖范围之外的国际法和制度符合全体人类的经济和其他条件。”(注：Barry Buzan, Seabed Politics, p.75.)也正是在这一次会议上，发展中国家运用其表决优势公开声明，“存在一个不属于国家管辖范围的海底区域，”(注：Evan Luard, The Control of the Sea-bed: Who Owns the Resources of the Ocean?(Heinemann: London, 1974), pp.94～95.) 这其实是对“人类共同遗产”原则的再次肯定。
为尽快就人类共同遗产的具体设计方案达成一致，联合国连续召开两次大会对设立国际海底机构问题做进一步的研究。在1970年12 月 17 日联合国大会上，会议以108票支持、零票反对、14票（苏联加盟共和国）弃权通过了关于《国家管辖范围之外海床、洋底及其底土的原则宣言》（以下简称《原则宣言》）的第 2749 号决议案。(注：原文为Declaration of Principles Governing the Seabed and the Ocean Floor, and the Subsoil thereof, beyond the Limits of National Jurisdiction。参见Evan Luand, The Control of the Sea-bed: Who Owns the Resources of the Oceans?( London: Heinemann, 1974), pp.139～142.)根据《原则宣言》，联合国大会宣布国家管辖范围之外的海床洋底及其底土和这一区域的资源是人类的共同继承财产。宣言明确了适用于这一区域的以下几方面规定：（1）国家和个人，不论自然人或法人，不得以任何方式将这一区域（资源）据为己有，任何国家不得对其任何部分行使主权或主权权利；（2）区域对所有国家的和平目的自由开放，不得对任何国家有所歧视；（3）各国的活动都应当遵守既有的国际法原则和规则；（4）不论各国的地理位置是在内陆或是沿海地区，区域及其资源的勘探和开发应为全人类的利益进行，同时还应当特别顾及发展中国家的利益和需要；（5）区域资源应用于和平目的，国际社会通过缔结一项或几项国际协议尽早有效地履行这项原则。(注：赵理海：《“人类共同继承财产”是当代国际法的一项重要原则》，载《当代国际法问题》，北京·中国法制出版社，1993年版，第264~265页。)《原则宣言》的通过是海底制度史上又一个重要的里程碑。该宣言不仅贯彻了1967年马耳他提案的精神，而且为其后的1982年《联合国海洋法公约》制定了蓝本。它的积极意义就在于，它将通过建立国际制度实现海底资源分配的目标以联合国决议的形式固定下来，从而极大地缓和了海底的资源争端和军备竞赛。同时，这也意味着，海底制度的建立与演变越来越脱离海洋大国的控制。
除了《原则宣言》外，1970年联合国大会还通过了其他三项决议。第2750A号决议要求联合国根据发展中国家特别是那些矿产出口国的利益要求，评估未来的矿物开采对那些矿产出口国可能造成的影响，并提出政策建议。第2750B号决议由12个内陆国发起，这12个国家除了奥地利外，大多数是非洲国家。它要求海底资源分配也要考虑那些内陆国的利益，给予内陆国家分享海底收益的权利。这一决议的通过体现了内陆国家作为一个独立的利益团体对构建海底资源分配制度的影响。最后，2750C号决议要求在联合国秘书长调查研究的基础上，召开一次新的海洋法会议。“（联合国）在1973年召开一次海洋法会议，这次会议将围绕国家管辖范围之外的海床、洋底、底土资源问题建立一个公平的国际制度（国际机构），并负责处理和解决与海洋相关的其他问题——包括公海制度、领海（包括领海宽度和国际海峡问题）、毗连海域、捕鱼和公海生物资源的养护（沿海国有优先选择权）、海洋环境的保护，以及海洋科学研究等问题。”(注：U.N. General Assembly Resolution 2750 (XXV), 17 Dec. 1970, available at: http://untreaty.un.org/cod/diplomaticconferences/lawofthesea-1982/docs/res/a_res_2750_xxv.pdf.)
可以说，1970年联合国大会《原则宣言》和其他相关决议案的内容是海底争论发展的一个顶点。到此为止，帕多大使所设想的一系列原则都被接受了：国际海底区域被宣布为共同遗产，任何国家不得私自占有；海底收益用于促进国际社会的发展；建立一个国际机构对海底资源分配进行统一管理等。召开第三次海洋法会议的联合国决议将海底资源分配问题纳入到国际海洋整体秩序的构建之中，这就为新的海底资源分配制度的确立奠定了基础。
在“人类共同遗产”原则的影响下，国际政治的发展最终打破了原先对国家管辖范围以外海底大陆架“自由开发”或“无力开发”的观念限制。如何在国际社会内合理分配具有巨大潜在价值的海底资源，便成为国际海底资源分配制度设计的主要内容。
1973年到1981年，经过近十年的讨价还价，国际社会诞生了以“人类共同遗产”原则为核心的《联合国海洋法公约》（United Nations Convention on the Law of the Sea, UNCLOS）。关于国际海底资源开发制度的条款是《联合国海洋法公约》中内容最多、也最为复杂的部分，它主要包括在该公约的第11部分及附件三和附件四当中，其中规定了支配海底区域的基本原则；海底区域的勘探与开发方案；具体的开发政策；勘探、开发的基本条件；管理局机构的组成、职权和职能；企业部的章程及争端的解决程序等。这些内容充分表明，一种新型的海底资源分配制度正式确立起来。
（一） 对海底及其资源所有权的界定
虽然从1950年代起，“海底”一词就在国际会议中被广泛提及。但直到第三次海洋法会议结束之前，“海底”的确切内涵仍不明确。海底政治中使用的概念“国际海底”或“深海底”(deep ocean floor; deep sea floor; deep sea-bed)，在第三次联合国海洋法会议中被列入国际海底资源开发制度中，正式改名为“区域”(area)，泛指国家管辖权以外的海床和洋底及其底土。《联合国海洋法公约》根据1970年联合国大会通过的《原则宣言》明确规定，区域及其资源是“人类共同遗产”或者称为“人类的共同继承财产”(common heritage of mankind) 。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Article 136.) “资源”则指“区域”内在海床之上及其位置之下的一切固体、液体或气体矿产资源，其中包括多金属结核资源；从区域内采集的资源称为“矿物”。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Article 133.)
对区域及其资源的法律地位，《联合国海洋法公约》做了如下规定：（1）任何国家不应对“区域”的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家或自然人或法人，也不应将“区域”或其资源的任何部分据为己有；（2）“区域”内资源的一切权利属于全人类，由管理局代表全人类行使；（3）任何国家或自然人或法人，除按照本部分外，不应对“区域”矿产资源主张或行使权利。否则，对于任何这种权利的主张、取得或行使，应不予承认。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Article 137.)在海底区域与上覆水域和上空的关系上，公约规定，海底区域制度依其授予或行使的任何权利，不应影响“区域”上覆海域的法律地位，或这种水域上空的法律地位。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Article 135.)
国际海底区域的上述原则再次打破了原有的国家管辖范围之外的海底区域是 “无主物”的观念。对主权国家来说，国家单方面通过国内立法进行深海采矿就是非法的。
（二）海底资源开发原则
关于国际海底区域的开发内容是海底制度的核心，第三次海洋法会议上曾有许多争议与辩论。海底资源开发制度的核心问题是：海底资源应该由谁进行勘探和开发。虽然发展中国家根据“人类共同遗产”原则，主张由国际海底管理局负责实施区域内的勘探和开发等一切活动，即“单一开发制”，而美国等发达国家则主张应该由资本和技术占优势的国家或企业来负责勘探和开发，国际海底管理局的主要职能是发放勘探开发执照。经过反复争论、协商，国际社会最终达成了妥协，采用“平行开发制”（Parallel System）作为国际海底勘探和开发的原则。虽然《联合国海洋法公约》中并没有正式使用所谓的“平行开发制”名称，但公约明确列出了该制度的主要内容：
（1）应由管理局代表全人类控制“区域”内的勘探和开发活动。
（2）区域内的活动一方面由管理局的企业部进行，另一方面也可由缔约国或国营企业，以及在缔约国担保下的具有缔约国国籍或由这类国家或其国民有效控制的自然人或法人，或符合《联合国海洋法公约》有关规定的上述各方的任何组合，与管理局以合作方式进行，而管理局应对这些开发实体的活动实施必要的控制和管理。
（3）在开发区域的分配上，《联合国海洋法公约》规定，对于每项开发申请，申请者应提出一个足够大并且商业评估价值足够高的总区域，并将该总区域分成商业价值大概相等的两个部分，指明其方位坐标、矿址的地图、取样、锰结核矿的含量及其金属含量等，汇编成资料提交给管理局。在收到这些数据后的45天以内，管理局应指定哪一部分为企业部的“保留区域”（reserved area），这部分资源企业部可以自行开发，也可以与发展中国家以合作的方式进行开发。一旦提交申请的开发者的开采计划获得管理局的批准，管理局自主选择的保留区域就自主生效。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Annex III, Article 8.)
可以看出，虽然资源开发的原则是以 “平行开发”为基础，但这两种开发主体的地位并不是对等的：一方面，海底管理局在指定自己的开采区域时具有优先选择权，另一方面，除了企业部外，其他任何开发实体的活动都要在国际海底管理局地监督和控制下，这就表明了国际海底管理局在“区域”活动中的主导权地位。这种超越其他开发主体的地位，充分体现了第三世界支持的原则和规范，反映的是国际制度主导的资源分配模式。
（三） 海底资源的具体开发政策
具体的开发政策包括一系列内容：生产限额政策、技术转让政策、财政政策、经济援助政策和各种审查制度。
（1）生产限额政策。《联合国海洋法公约》规定，海底开发活动应“有利于世界经济的健全发展和国际贸易的均衡增长，并促进国际合作，以谋求所有国家特别是发展中国家的全面发展”。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Article 150.)按照联合国秘书长的报告，海底采矿会导致锰、铜、钴、镍等金属价格的波动，这必然会影响到那些金属生产和出口国的利益。按照“人类共同继承财产”的原则，《联合国海洋法公约》要保证从海底区域内开发的矿产资源和从其他来源取得的矿产的价格合理而稳定，促进供求的长期平衡。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Article 150.)这就需要海底管理局对海底矿产（镍、锰、铜、钴）的产量加以适当限制。
（2）技术转让。公约规定海底开发过程中实施强制性的技术转让政策，这些条款包含在公约附件三之中。核心内容是，每个经营者在技术转让方面的一切义务都具有拘束力，违反这些条款将受到公约所规定的罚款、暂停或中止合同的处分。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Annex III, Article 5.)这说明，海底资源开发制度中的技术转让具有很大的强制性，同样反映了国际海底管理局在资源分配中的权威性。
（3）反垄断条款。《联合国海洋法公约》规定，申请者的选择应考虑到有必要使所有缔约国都有更多的机会参加“区域”内活动，并防止其他实体垄断这种活动。该附件关于海底工作计划的核准条款规定了反垄断的具体做法：（a）缔约国可以针对非保留区矿区制定勘探和开发多个金属结核矿的勘探计划，但这些矿区连同申请计划中所包括的保留区域，其总面积将不得超过工作计划所包括的以区域任一部分为中心的40万平方公里圆形面积的30%。（b）缔约国在非保留的矿区中进行勘探和开发多金属结核的工作计划的总面积，不得超过不予保留或不准开发部分的2%。（c）一个合伙团体或财团提出的工作计划应在提出担保的各缔约国中按比例计算。管理局需要确保其核准的这项计划不致使缔约国或由其担保的实体垄断国际海底区域的勘探和开发活动。(注：United Nations Convention on the Law of the Sea, Annex III, Article 6(c).)
对于那些实力雄厚并且已经在海底开始实质性勘探和开发的大财团而言，反垄断条款在很大程度上限制了他们规模的扩大，这样就可以保证海底开发的主导权始终掌握在国际海底管理局手中。
（4）审查制度。审查制度的确立源于发展中国家对“平行开发制”的忧虑。与“单一开发制”相比，“平行开发制”实际上是对企业部之外的开发实体的合法地位的肯定。发展中国家虽然接受了这种开发原则，但也指出，这只是一种暂时的过渡性做法，因为这种开发原则从根本上讲是不符合“人类共同遗产”这一基本原则的。于是，发展中国家提出，应该在20年后对这一制度进行全面审查，否则这种不合理制度将会继续保持下去，有损发展中国家的利益。可以说，审查制度是发展中国家接受“平行开发制度”的一个前提条件。
（四）国际海底管理局
国际海底机构——国际海底管理局（以下简称管理局）与国际海底勘探开发制度具有同等重要性，对于其性质、组成、权力和职能范围进行的相关审议，贯穿于海底委员会和第三次海洋法会议的始末。依照《联合国海洋法公约》规定，管理局的主要机关由大会、理事会和秘书处组成。
依据《联合国海洋法公约》的规定与赋予的权责，管理局代表全人类负责组织和控制国际海底区域内的活动，特别是管理“区域”资源。《联合国海洋法公约》第156条第四款规定，管理局的所在地设在牙买加；《联合国海洋法公约》第156条第二款规定，所有《联合国海洋法公约》的缔约国都是管理局的初始成员国。管理局的主要职能为：（1）处理请求核准勘探工作计划的申请并监督已核准勘探工作计划的履行；（2）执行国际海底管理局和国际海洋法法庭筹备委员会所做出的关于已登记先驱投资者的决定；（3）监控和审查深海底采矿活动方面的进度和发展；（4）研究深海底矿产开发对生产相应矿产的发展中陆地生产国的经济可能产生的影响；（5）制定海底开发活动及保护海洋环境所需的规则、规章和方案；（6）促进和鼓励进行海底采矿方面的海洋科学研究。
从以上分析可以看出，国际海底开发制度不仅对国际海底区域进行了清晰界定，而且还详细制定了海底勘探和开发的具体政策。通过这些规定，海底资源的勘探与开发被完全置于海底管理局的直接控制之下，这也就标志着以国际海底机构为主导的资源分配制度正式确立。
海底制度与美国的国家利益息息相关。当国际社会就海底界限问题展开激烈交锋时，美国也从其自身利益出发，对海底政策进行了重新审视。美国主要从两个方面考虑海底划界问题。首先是海底丰富的矿物资源和生物资源。美国对海底问题的重视最初是出于其对掌握海底石油资源的考虑。第二次世界大战使得美国的石油储备几近枯竭，而且石油勘探技术也打破了所谓石油资源是取之不尽、用之不竭的假设。除了能源，鱼类是美国居民获取蛋白质的主要来源。所以，美国的海底经济利益就是保证海底资源的稳定供应。与海底资源相对应的是美国的安全利益。第二次世界大战的胜利充分显示了美国在政治、军事领域的影响力，但战后国际体系的变化却凸显了美国加强海军建设的必要性。1960年代，不论在数量上还是质量上，苏联海军与美国的差距都在日益缩小。在美国看来，苏联的军事存在对美国的国家安全构成了直接威胁。因此，从安全利益着想，美国首先需要确保其海洋自由航行权，特别是海底潜艇的自由活动。
美国的这些利益考虑决定了其在早期的海底划界问题上，无一例外地支持以技术开发标准作为海底大陆架的外部界限。例如，在1958年召开的第一次海洋法会议上，美国坚持以单一的技术开发标准作为海底划界的唯一根据。但随着国际政治形势的发展和海底资源分配制度的演进，美国已经很难通过其掌握的技术和资本优势继续维持海底资源分配的绝对控制权。从帕多提案到“人类共同遗产”原则，再到国际海底管理局，美国一步步丧失其在海底资源分配问题上的支配权。在这一过程中，美国的海底政策经历了一系列调整，从建立托管区域到同意参加第三次海洋法会议，从拒绝批准《联合国海洋法公约》到一系列“互惠国协议”，这都说明国际海底制度的构建正日益脱离美国的控制。
（一）从海底到海洋：美国同意召开第三次海洋法会议
就在帕多提案和“人类共同遗产”原则确立后不久，发展中国家在1969年12月召开的联合国大会上提出一项议案，即后来的2574A号决议。这一提案要求联合国调查大会成员国关于召开一次全面海洋法会议的意见。发展中国家认为，“海底问题不可能脱离海洋的其他问题被单独解决。”(注：Barry Buzan, Seabed Politics, p.96.)这样，海洋会议的议程将不可避免地从国际海底区域扩展到囊括所有海洋议题的制度构建问题。
美国一开始竭力避免将海底问题和海洋问题联系起来，反对采用“一揽子方案（package）”(注：“Air gram CA-5062 from the Department of State to the Mission of the United Nations,” September 30, 1970, FRUS, 1969～1972, Vol. E-1, Chapter 6, Doc. 382.)解决整个海洋问题。美国希望将海底资源分配问题的解决限制在海底委员会范围之内，反对召开一次新的、全面的海洋法会议。对发展中国家提出的扩大海底委员会的主张，美国也明确表示反对。但在发展中国家的多数表决优势下，美国要在海底资源分配中继续维持其主导地位，就必须积极寻求与发展中国家的妥协方案。
1969年12月2日，国务院法律顾问特别助理艾伦·哈里斯（Allen F. Harris）提出了协调美国军事利益与商业利益的折中方案。他建议在领海与大陆架的一定范围内建立一个过渡性区域。在这一区域内，只有沿海国家或者它所许可的对象有权进行海底勘探和开发，它所授权的对象不受国别限制。(注：“Memorandum from F. Allen Harris to Department of State,” December 2, 1969, FRUS, 1969～1972, Vol. E-1, Chapter 6, Doc. 359.) 1970年1月，国家安全委员会成员罗伯特·奥斯古德（Robert E. Osgood）在副部长会议上采纳了这一折中方案，并将这一方案具体化为：在大陆架界限（200米等深线）范围之外一直延伸到大陆架无地理凸起的大陆架边缘（大约2500～3200米深）范围内建立中间区域。在这片区域内，沿海国家具有资源勘探与开发管辖权，但不能禁止其他国家在这一区域内的其他活动，包括军事活动的自由；保证科学研究与考察的自由；沿海国家制定环境保护和航海安全的标准；沿海国家需要缴纳一定数额的矿区收益费用作为国际社会的发展基金；沿海国家不能随意取消对其所授权对象国的资源开发权，并在有关海底开发的相关争端中接受国际仲裁。(注：“Memorandum from Robert Osgood to Kissinger,” January 20, 1970, FRUS, 1969～1972, Vol. E-1, Chapter 6, Doc. 363.)
1970年5月8日，美国就这一中间方案召开国家安全委员会议， 基辛格对这一折中方案表示支持。在给尼克松的备忘录中，他建议总统接受中间区域方案并以其作为进行国际海底协商的基础。他认为，在这一区域内，沿海国应该拥有资源勘探与开发的优先权，但同时允许其他国家的自由活动（包括军事活动），也不禁止其他国家的资源勘探和开发活动。经过副国务卿埃利奥特·理查德森（Elit L. Richardson）的补充和修改，这一折中方案在5月22日的国家安全决策备忘录中以“托管区域”（trusteeship zone）的形式确定下来。它的内容主要包括以下几点：
1．沿海国家在200米等深线界限内对其大陆架行使主权，不能对超过此界限的任何海底区域行使国家主权。
2. 200米等深线范围之外的海底区域将被置于国际制度管理之下，属于全人类的共同财产，对这一区域内的自然资源的勘探与开发要为全人类谋福利。关于海洋污染的责任、航海安全、科学研究，以及海洋自由、争端解决、财产没收等国际问题，还有其他国际原则都将适用这一区域。包括沿海国家在内的其他国家要从这一区域内的海底资源收益中向国际社会支付一定比例的矿区使用费作为国际基金，用于援助支持该条款的发展中国家。
3．从200米等深线到大陆架边缘（包括海脊）的海底，将作为国际托管区域。沿海国家作为国际社会的托管人，有权发放自然资源的勘探和开发许可证并有权收取国际矿区使用费，其中一部分作为托管人的托管费，如果需要还可以从开发者的收益中收取额外的矿区管理费或使用税。
4．在这一托管区域内，国际社会需要建立国际机制以规范开发许可权的发放，管理自然资源的勘探与开发，并对这一区域内矿区使用费的收取进行监督。
5．在托管区域内，托管人不能通过其掌握的海底资源的开发许可权而对其他国的开发活动——包括科学研究——进行限制。对这一区域的利用，包括资源勘探与开发，必须要考虑其他海底使用者的利益，并遵守公海自由原则。(注：“National Security Decision Memorandum 62,” Washington, May 22, 1970, FRUS, 1969～1972, Vol. E-1, Chapter 6, Doc. 375. )
在这一国家安全决策备忘录中，美国首次承认国家管辖范围之外的海底资源属于全人类的共同财富。它同时接受了关于200米等深线大陆架主权界限和建立托管区域的海底建议，既考虑了沿海国主张的资源权利要求，同时又对其坚持的自由开发原则给以适当的重视。根据这一备忘录，由国务院法律顾问约翰·史蒂文森（John R. Stevenson）任主席的美国政府跨机构任务小组（Inter-agency Task Force）负责起草了一份海底条约草案，详细阐述了美国的主张和立场。
根据5月22日通过的第62号国家安全决策备忘录（National Security Decision Memorandum 62），5月23日美国总统发表公开声明，对22日国家安全决策备忘录的内容做了肯定。在声明中，尼克松强调，划界问题引发的直接后果就是“国际海底冲突与争端不可避免”。(注：“Statement Issued by President Nixon, Washington,” May 23, 1970, FRUS, 1969～1972, Vol. E-1, Chapter 6, Doc. 376.)他否认沿海国家对200米等深线范围之外的海底区域的主权权利，声明将这一区域视作属于全人类的共同财产。这是对帕多提案内容的首次公开承认。尼克松声明特别强调，所有国家放弃对200米等深线范围之外的海底自然资源行使主权权利，同时停止单方面的国家权利声明，在200米等深线范围之外建立国际海底制度。(注：“Memorandum from the Legal Adviser of the Department of State (Stevenson) to Rogers,” July 29, 1970, FRUS, 1969～1972, Vol. E-1, Chapter 6, Doc. 379.)从这一政策的目的来看，美国愿意以对部分资源利益的让步换取国际社会的支持。因此，中间区域方案的提出是美国政府海底政策的一大转变。
在尼克松发表声明后不久，美国意识到，召开一次全面的海洋法会议的趋势不可逆转。因此，当大多数国家普遍表示支持召开一次新的海洋法会议后，美国不再反对将海底、领海、海峡和渔业问题作为一揽子协议进行解决。美国的考虑是，与其被迫接受召开一次新的国际海洋法会议的事实，不如主动做出让步，掌握海洋会议谈判的主动权。这样，某一领域内的利益所失可以通过其他领域的利益所得获得补偿。(注：“Memorandum from Rogers to Kissinger,” July 9, 1969, FRUS, 1969～1972, Vol. E-1, Chapter 6, Doc. 346.) 因此，在1970年12月17日召开的联合国大会上，美国一反原来不支持召开全面海洋法会议的立场，转而成为了这一决议的共同提案国，支持在1973年召开一次新的海洋法会议，将关于海洋的一系列相关问题都摆在联合国大会上进行讨论。这些问题不仅包括国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土与资源，建立一项公正的国际制度（包括一个国际机构），确定该区域的确切疆界等问题，还包括与之相关的广泛的海洋问题——领海（包括领海宽度和国际海峡问题）、公海、大陆架、毗连区、渔业与公海生物资源养护、海洋环境保护和科学研究等问题。(注：“Memorandum from Rogers to Kissinger,” July 9, 1969, FRUS, 1969～1972, Vol. E-1, Chapter 6, Doc. 385.)
从建立中间区域到同意召开第三次海洋法会议，美国完成了由海底到海洋政策的转变，这实际上是美国对“人类共同遗产”原则的公开承认。此后，关于海底资源分配问题的讨论进入更为复杂的“国际化”轨道，海底资源分配制度被纳入到国际海洋体系的重建之中。(注：王金强、王蔚：《美国对海底权利的诉求与国内利益的平衡：以海底界限的争论为中心(1969~1972)》，载《美国研究》，2008年第3期，第138页。) 美国的海底政策开始转向在联合国范围内如何通过具体的资源开发机制维护它在资源分配上的主导权，这也就意味着美国所支持的海底资源分配制度必将面临更大的挑战。
（二）美国国内就矿物法案展开争论
美国支持召开第三次海洋法会议的前提条件是：美国必须掌握会议的主导权，并引导会议的发展方向。在海洋法筹备会议召开之初，美国国务院就明确了其在国际海底开发问题上的基本立场，即一项海底制度必须要保证美国的开发主体自由进行海底活动，任何涉及海底开发的决议都必须保证美国的海底利益。(注：“Memorandum NSC-U/DM-109B from the Chairman of the National Security Council Under Secretaries Committee (Rush) to President Nixon, Washington,” May 14, 1974, FRUS, 1973～1976, Volume E-3, Documents on Global Issues, Doc.12.) 在海底开发机构的职权问题上，美国必须要保证理事会掌握实际控制权，这可以保证美国的利益不会成为发展中国家表决权的牺牲品。(注：United Nations, Third United Nations Conference on the Law of the Sea, official records, Vol. 2, Second session, Caracas, 20 June～29 August 1974, New York, 1975, p.74.)
但出乎美国意料之外，在1971年8月10日召开的海洋法筹备委员会议上，智利、哥伦比亚、厄瓜多尔等13个拉美发展中国家提交了一份联合提案。这一提案主张将与海底资源开采相关的所有权力赋予国际制度和国际机构，与其他提案相比，这一提案所涉及的海底管理局的权力更为全面和广泛。在执行其职权的过程中，如果海底管理局认为开采活动对发展中国家或原料输出国产生了不利影响，它有权采取一切必要措施，控制、减少甚至停止海底资源的勘探和开发。在海底管理局的组织结构上，该提案认为应该成立一个企业部（Enterprise），这个机构将在管理局的授权下进行海底区域勘探和开发的技术与商业活动。(注：Barry Buzan, Seabed Politics, pp.166~167.) 总之，这一提案主张国际海底管理机构拥有广泛而全面的权力，有权管理国际海底公共资源的一切开发活动。
在拉美国家的这一提案受到会议的普遍关注后，美国出现了一场支持国家对深海开采拥有绝对支配权的国内运动。这就是以参议员李·沃伦·梅特卡夫（Lee Warren Metcalf）为代表的支持国内立法运动。1971年11月，梅特卡夫第一次向国会提出美国应该通过一项《深海矿产资源法案》（Mineral Resources of the Deep Seabed）。(注：U.S. Senate, Mineral Resources of the Deep Seabed, 93rd Congress, first session on S.1134 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1971), pp.2~14.)该法案的内容主要包括：（1）（美国）将四万平方公里的海底区域作为结核矿的执照开采区（mining license blocks）；（2）在执照开采区之外，美国有进行科学研究和海底勘探的自由；（3）不得要求执照持有人公布其财产信息；（4）国际机构的职能仅限于对执照的颁发进行登记；（5）按照申请的时间次序进行执照的发放，申请者只需要缴纳少量注册费，并且要符合内政部的技术和财务标准；（6）从注册费和海底税收中抽取一定比例设立一项国际储蓄基金，这项基金的收益应在国会立法的指导下用于援助发展中国家；（7） 保护矿业开采者的利益不受其他合法或非法因素的侵害，也不因日后美国可能接受与该区域相关的海底制度而对其合法利益造成损害。如果因为新制度而对其投资或运营造成损失，政府应该对其进行补偿。
关于《深海矿产资源法案》的讨论，对当时的海底制度磋商形成了巨大压力。如何解决国际制度与国内立法的冲突，取决于美国对其海底利益的长远考虑。虽然美国在很大程度上赞成《深海矿产资源法案》中对美国矿业公司的保护建议，但这种单边行动却是当时的美国政府所无法接受的，因为美国在联合国大会中已经做出了支持多边海底资源开发谈判的决定。在此背景下，美国行政当局对梅特卡夫的建议做了如下回复：美国非常关心本国矿业公司的投资利益，政府也无意反对其继续进行海底勘探和开采活动的计划，但在海底开发制度前景尚不明确的前提下，这种国内法优先于国际法的举措并非美国对外政策的首选，国务院将努力在海底制度建立之前根据国际法的相关原则保护美国开采公司的海底利益，并保证这一利益不会因为任何国际机构的设立而遭受损失。(注：U.S. Senate, The Law of the Sea Crisis (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1972), p.10.) 也就是说，美国政府希望通过国际制度的确立来保护美国的海底利益。因此，对国内立法这一主张，尼克松政府先是搁置，最后否决了这一提案，并认为在海底问题未能取得实质性进展之前，采取任何不利于国际磋商进程的国内立法方案都是不能接受的。(注：U.S. Senate, Mineral Resources of the Deep Seabed, 93rd Congress, first session on S.1134 (Washington, D.C.: U.S. Government Printing Office, 1971), p.230.) 美国将继续在国际海底多边谈判中寻求对其海底利益的保护。
如果单从国内立法中途夭折来看，美国的矿业公司是美国海底多边磋商政策选择的牺牲品。但如果从日后的海底政策转向来看，拟议中的《深海矿产资源法案》是美国国内对构建国际资源分配制度的一次有力回击。美国的矿业公司凭借其技术和资本优势凸显了其进行实质性海底开采的强大动力，这就给参加海底谈判的发展中国家造成了一种压力。也正是因为这种压力，美国在否决国内立法的让步中同样获得了经济回报——发展中国家在之后的会议磋商中未继续强调暂停开发的问题。这也就意味着，在国际制度建立之前，美国可以继续其业已开始的海底开采活动。它反映的深层次问题是，在国际制度的构建过程中，美国技术与资本的优势仍可以成为其在资源分配问题上对抗发展中国家的有力筹码。
（三）美国拒绝批准《联合国海洋法公约》
美国在海底资源分配问题上的基本立场是：美国支持建立一项海底制度，成立一个海底机构以管理深海底资源的开发，但其权力仅限于开采注册或执照颁发活动。(注：United Nations, Third United Nations Conference on the Law of the Sea, official records, Vol. 2, second session, Caracas, 20 June～29 August 1974, New York, 1975, pp.101～106.) 随着海洋法会议所达成的决议与美国的期望相差日远，美国开始认识到，与目前海底无序状态下美国进行海底开发所受的限制相比，一项“不合理”的开发制度将对美国的海底利益造成更为严重的损失。(注：“National Security Decision Memorandum 240,” Washington, December 3, 1973, FRUS, 1973～1976, Volume E-3, Documents on Global Issues, Doc.12. Doc. 9.) 于是，美国在海洋法会议中的立场开始日益保守，美国的海底政策由积极转向消极。
1976年3月至 8月，美国强烈反对发展中国家倡导的由国际海底管理局支配海底资源分配的单一开发制，提出以“平行开发制”取而代之，主张由缔约国与采矿公司和管理局在地位平等的基础上共同开采。(注：Laursen Finn, Superpower at Sea: U.S. Ocean Policy (New York : Praeger, 1983), pp.100~101.) 1977年5月举行的第六期会议提出了《非正式综合协商文件》(Informal Composite Negotiation Text, ICNT)，(注：Myron H. Nordquist, Choon-ho Park, eds., Reports of the United States Delegation to the Third United Nations Conference on the Law of the Sea (Honolulu: University of Hawaii, 1983), p.16.)这一文件规定了管理区域的原则、勘探开发制度、勘探开发条件、国际海底管理局机构、争端的解决等内容。但在讨论美国平行开发方案之时，挪威外长詹森·埃文森 （Jensen Evensen）主持的协商会议转向了发展中国家的利益要求，规定国际海底资源由国际机构进行开发，同时由缔约国及其企业“协同”国际机构开发。这虽然在名义上仍是“平行开发制”，但它却将缔约国及其企业置于国际管理局之下，这就违背了美国“平行开发制”的初衷。同年，美国参会代表埃利奥特·理查德森针对《非正式综合协商文件》向美国政府强调，少数会议参与者私自对原先的“平行开发制”进行了改动，这已经失去了美国接受这一条文的基础，美国已达忍耐的最大限度，在任何情形下都不会同意综合文件中关于海底部分的修订内容。(注：Laursen Finn, Superpower at Sea: U.S. Ocean Policy, pp.110~111.)
从1978年夏天第七期会议开始，美国在海底资源开发问题上的立场日益强硬。美国代表埃利奥特·理查德森认为，从谈判之日开始，美国代表就一直坚持勘探和开发国家管辖范围之外的海底资源属于公海自由，所有国家均应分享。虽然美国已经接受“人类共同遗产”原则，但并不代表美国放弃它在这些资源上的既得利益。他认为，从海底开发制度的内容和国际海底管理局的组成来看，公约关于海底部分的条款不再是美国所接受的颁发执照制度。(注：Edward L. Miles, Global Ocean Politics: the Decision Process at the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, 1973～1982(the Hague/Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers, 1998), pp.313~314.) 在具体的开发政策上，美国认为会议的协商成果与美国可接受的立场越来越远。美国拒绝在国际社会就“平行开发”制度做出妥协之前参与任何开发程序的协商。
随后美国政府表示无法接受此《非正式综合协商文件》第11部分有关海底的开发与管理制度。(注：The Wall Street Journal, June 9, 1978, p.14.) 1980年6月，美国制定了《深海底固体矿产资源法》(the Deep Seabed Hard Mineral Resource Act)，希望在公约生效之前作为过渡时期的法律。美国明确指出，此项立法的宗旨是建立一套符合美国自身价值观的制度体系，一旦美国不批准第三次海洋法会议所通过的公约，此项立法可以保护美国的海底利益。(注：Laursen Finn, Superpower at Sea: U.S. Ocean Policy, 1983, p.117.) 该项法案的要点如下：（1）为满足国家工业需要，美国对硬矿物的需求将继续扩大，美国日益依赖于国外资源供应，因此美国当前和将来的国家利益就是要开采、利用不受制于外国出口政策的矿物资源；（2）在海底制度为美国批准和对美国生效之前，此项法律为美国制定一个暂行办法，以调整美国对深海底矿产资源的勘探与商业开发；（3）如果国家管辖范围之外的深海底的硬矿资源得以开发和利用，包括美国在内的世界各国均应受益；（4）“凡持有有效许可证，如果根据本法规定和根据本法颁布的规章符合其他条件，其持有人有权获得商业开发执照。这种执照承认持有人有权根据执照和本法规定开采硬矿资源，拥有、运输、使用和销售所开采的硬矿资源”。美国国民从 1981 年 8月1日便可领取从事深海底勘探的许可证，并于 1988年1月开始进行商业开采。(注：《外国深海海底矿物资源勘探和开发法》（刘书剑译），北京·法律出版社，1986年版，第1~10页。) 联系到本文强调的资源分配制度模式，美国出台此法案是因为第三次海洋法会议有关海底制度的条款已经违背了美国的基本利益与市场自由理念。在1980年的第九期海洋法会议上，美国代表理查德森再次表明了美国的立场，即在一项国际公约生效之前，在国家管辖范围以外的海底区域进行勘探和开发是自由的。
从《深海底固体矿产资源法》的出台可以看出，尽管美国已经承认了海底资源为人类的共同财富，但在具体开发问题上又规定对深海底的矿物资源进行的勘探和商业开发属于公海自由。(注：Edward L. Miles, Global Ocean Politics: the Decision Process at the Third United Nations Conference on the Law of the Sea, 1973～1982 (the Hague/Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers, 1998), pp.319～321.)虽然此时海洋法会议还未结束，但这一国内立法却已经传达了一个信息：美国从市场经济的原则出发，要在资本和技术上重新获得海底资源开发的主导权。
1981年1月，在第三次海洋法会议最后一次会议上，美国政府指出，即将建立的国际海底制度不是美国所能接受的，美国不准备签署公约。(注：Laursen Finn, Superpower at Sea: U.S. Ocean Policy, p.136.)里根总统上任后，开始重新审议《联合国海洋法公约（草案）》，并提出了新的谈判要求。1982年4月30日，《联合国海洋法公约》获得联合国大会正式通过，7月9日，里根总统发表政策声明，明确拒绝批准该公约。(注：Laursen Finn, Superpower at Sea: U.S. Ocean Policy, p.148.)至此，美国的海底政策转向单边主义。
（四）美国在国际海底开发制度之外签署“互惠国协议”
《深海底固体矿产资源法》的出台是美国对抗国际海底资源开发制度的第一步。除了国内立法，在拒绝批准《联合国海洋法公约》后，美国宣称：“在国际海底制度无法满足美国利益的情况下，保证国家取得海底资源的替代办法是必要的、正义的，并且是符合国际法许可的。”(注：Myron H. Nordquist and Choon-ho Park, eds., Reports of the United States Delegation to the Third United Nations Conference on the Law of the Sea (Honolulu: University of Hawaii, 1983), pp.594~597.)之后，美国借口“公海自由”原则，通过与其他发达国家签订“互惠国协议”，积极推动深海底资源的单方面开发活动，以便与国际海底资源开发制度相抗衡。
1982年 9 月 2 日，也就是里根总统公开拒绝签署《联合国海洋法公约》后不久，美国迫不及待地联合英、法和联邦德国三个发达国家在华盛顿签订了《关于深海底多金属结核矿暂时安排的协定》（Agreement Concerning Interim Arrangements Relating to Polymetallic Nodules of the Deep Sea-Bed，以下简称《暂时协定》），也称为《四国协定》。该协定是在《联合国海洋法公约》通过后，美国正式宣布拒绝签署该公约的背景下达成的，因此也被称为小条约。这一协定的主要目的是在《联合国海洋法公约》正式生效之前，在发达国家内部形成一种有效的机制安排，在海底开发中掌握主动权，从而保护发达国家的海底利益。这一协议的主要内容是：
（1）在 1982 年 3 月 12 日或在此之前，协定国根据各国国内立法，如果在提出或批准开发申请过程中引发冲突，立法前勘探者（Pre-Enactment Explorers，以下简称 PEEs）(注：立法前勘探者指在任何协定国最早一个颁发国内立法之日以前已经从事深海底多金属结核矿的勘探，并对申请区域进行过大量的调查活动的实体。)的各协定国均应及时把向其提交申请的情况通知其他协定国。在各协定国收到任何开发申请时，各协定国应该迅速确定：申请者是否属于立法前勘探者；立法前勘探者的申请是否符合其国内规定；申请者的区域是否形成一个连续边界；申请区域是否合理密集。在确认收到的开发申请符合该国的国内规定后，此协定国应该与其他协定国共同制定一份申请清单，以确定申请人是否已向一个或几个其他协定国申请了同样的区域。如果申请人同意，该协定国将其申请中所指明的区域位置通知其他协定国。在接到申请区域的开发位置后，各协定国应该将可能存在的冲突通知可能卷入冲突的各申请人。
（2）冲突的确认与解决。各协定国在申请区域发生利益冲突时，协定国应利用斡旋方式帮助申请人通过自愿方式进行解决。如果卷入冲突的各申请人经过协定国的斡旋仍无法解决该冲突，经各申请人同意，冲突须根据本协定《附录》所述的国际冲突解决程序加以解决。如果认为国际冲突的解决程序与国内立法相冲突，协定国之间可以自行进行协商处理，以促进对彼此授权开发的认可。
（3）保密原则。各协定国在确定申请人的信息及解决国际开发冲突时，应遵守保密原则。这种保密性适用于两种情况：一种是在申请区域的任何冲突获得解决和有关批准书办法颁布之前，各协定国应对这一申请区域的坐标进行保密，如果确实需要了解，资料获得者要保证对资料的内容进行保密。另外一种情况是，各协定国应根据国内法对专有的或秘密商业资料予以保密，保密期应以这种资料所具有的专有性和秘密性为限。(注：Agreement Concerning Interim Arrangements Relating to Polymetallic Nodules of the Deep Sea-bed, available at: http://www.imli.org/legal_docs/docs/A133. 可参考：《外国深海海底矿物资源勘探和开发法》（刘书剑译），北京·法律出版社，1986年版，第103~111页。)
从上述内容可以看出，《暂时协定》授权各协定国可以根据国内立法缔结各自关于深海底作业的协议，同时通过协定国之间的协商来互相承认授权。例如在1982 年，英国政府便凭借这一互惠协议，从法国、德国与美国手中得到一系列的授权许可。《暂时协定》将四个掌握深海底先进开发技术的国家互相联结在一起，成为国际海底开发制度之外的一个独立体系。
《关于深海底问题的临时谅解》（Provisional Understanding Regarding Deep Sea-bed Matters，以下简称《临时谅解》）是美国与一些发达国家达成的另一项“互惠国协议”，它的产生与海底制度中的矿区申请相关。按照海洋法会议的统计，在未来的开采过程中很容易产生矿区重叠的问题。产生矿区重叠的原因有两个：其一是由于海底资源的分布所决定的。虽然深海底蕴藏着丰富的金属矿区，但从当时的科学勘探来看，最富集的结核矿主要分布在北纬6至20度和西经110至180度之间（一般称为C-C地区），(注：陈德恭：《现代国际海洋法》，北京·海洋出版社，2009年版，第408页。)即夏威夷南部，总面积大约1080万平方公里，而发达国家目前的海底勘探和开发也主要集中于这一地区，这就自然容易产生矿区开发重叠的问题；第二个因素主要是由于各国勘探与开发的保密性决定的。商业开采具有很大的秘密性，因此已经进行海底勘探与开发的国家往往“各行其是”，相互之间不愿交换信息。这样，在毫不知情的情况下发生矿区的重叠就是不可避免的。
美国拒绝参与《联合国海洋法公约》，虽然可以不受公约关于先驱投资者条款的束缚，但同样面临矿区申请的重叠问题。而美国游离于海底开发制度之外，自然无法通过海底管理局获得类似于其他国家的制度保护。于是，1984年，美国与英国、联邦德国、比利时、意大利、荷兰、法国和日本达成了名为《关于深海底问题的临时谅解》的协议，其主要内容包括：
（1）确定了协定国不得批准开发申请的海底区域。这些区域包括：在1983年5月18日或12月15日之前已按照资源解决冲突协议达成的或尚在审议中的区域；按照国内法在本协定签订之前，申请者已提出申请或尚在协定国审议中的区域；其他协定国按照本协定颁发批准书范围内的区域。各协定国都不能在上述区域内颁发批准书或在该区域内从事深海底作业。
（2）国内法原则。各协定国均应以合理速度对所收到的各项申请进行初步审查，根据国内法确定该申请是否符合申请书的最低内容要求，并确定申请人是否符合颁发批准书的条件。
（3）协商制度。各协定国均应将其受理的批准书的申请，包括对这些申请的修改意见通知其他协定国。一个或几个协定国同其他国家达成的任何安排也应及时通知其他协定国。协定国在提出两项以上申请时，各有关协定国也应共同协商。
（4）保密原则。在国内法准许的范围内，协定国应对为实行深海底作业合作而从任何协定国秘密获得的申请区域坐标和其他专有商业资料进行保密。该协定特别提到，在申请区域的任何重叠获得解决之前或在有关的批准书颁发之前，应对申请区域的坐标进行保密；各协定国应根据国内法对其他专有或秘密商业资料进行保密。(注：《外国深海海底矿物资源勘探和开发法》（刘书剑译），北京·法律出版社，1986年版，第112~115页。)
美国政府在参与并签署《临时谅解》后，那些已开始海底开发的美国国际财团陆续从美国和《临时谅解》的签署国中获得开发许可。例如，1984年8月29日，美国的海洋采矿联合公司、海洋矿产公司和海洋管理公司均从美国获得海底勘探许可证。同年，肯尼科特铜公司不仅从美国获得了开发许可证，还从英国正式获得同样的开发许可证。1985年11月，海洋管理公司考虑到联邦德国在该公司中的股份，也从联邦德国领取了一份勘探开发许可证。
不管是《暂时协定》还是《临时谅解》，一个基本原则就是国内立法高于国际法，其本质都是美国在国际海底制度之外的单边主义行动。美国的目的在于，通过在《联合国海洋法公约》之外与尽可能多的发达国家达成“互惠国协议”从事深海底矿产开发活动，从而证明其国内单方面通过深海开发法案的合法性。一旦其他国家接受这种协议，它就成为国际海底开发制度之外双边和多边海底开发活动的法律基础。(注：Markus G. Schmidt, Common Heritage or Common Burdon: the United States Position on the Development of a Regime for Deep Sea-Bed Mining in the Law of the Sea Convention (Oxford: Clarendon Press, 1989), pp.281~283.)可以说，这种国际海底制度之外的双边或者多边协议，实质上为美国提供了一种规避海底开发制度约束的政策选择。
综上所述，从1950年代的海底大陆架制度到1982年的《联合国海洋法公约》，国际海底资源分配制度完成了其自身的演变过程。而作为海洋霸权国，美国面对海底资源分配制度的演变，也在不断地对自身的政策选择进行调整。换言之，国际海底资源分配制度的演变与美国政策选择偏好的契合度，促使美国对其自身优势与收益预期进行评估，并最终决定其在海底资源分配问题上的政策转向。从国际海底制度演变与美国海底政策的转向中，笔者提出以下观点供学界共同探讨。
首先，分析美国的资源分配政策要考虑其本身的选择偏好。这里的选择偏好是指美国对市场自由竞争理念的偏好。经济自由主义思潮发端于资本主义社会初期的古典经济学。在整个19世纪和20世纪前20多年，伴随着英国经济在全世界的发展和扩张，经济自由主义在相当长的历史时期内实际上变成了一个西方各国发展经济的主流理论和统治思想。
美国虽不是自由主义思潮的发源地，但正如哈佛大学的路易斯·哈茨（Louis Hartz）教授所强调的，美国从其建国之初就已是一个自由主义社会，在美国这样一个社会里，自由主义传统已是“世界上最强大的牢固传统之一”。(注：路易斯·哈茨：《美国的自由主义传统》（张敏谦译），北京·中国社会科学出版社，2003年版，第1页。)这一传统决定了美国历史发展的方向，保证了美国政治、经济和文化发展的一致性和连续性。经过第二次世界大战的特殊整合，美国取代英国成为战后世界上经济力量最为强大的国家。掌握世界霸权的美国开始成为市场自由竞争的最积极支持者。这集中体现在美国发起和倡导的世界自由贸易体系和国际金融体系的创建上。与此相对应，美国成为新自由主义经济学的大本营，其中，以米尔顿·弗里德曼和乔治·斯蒂格勒（George Stigler）为代表的芝加哥学派成为中坚力量。虽然新自由主义的流派繁杂，观点不一，但基本方向是一致的，即消除阻碍资源自由流动的因素，主张回到市场自动调节的自由主义经济秩序，促进稀缺资源的最优化利用。(注：Ronald H. Coase, “The New Institutional Economics,” The American Economic Review, Vol. 88, No. 2 (May 1998), pp.72～74; Ronald H. Coase, “The Nature of the Firm: Origin,” Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 4, No. 1 (Spring 1988), pp.3～17; Ronald H. Coase, “The Nature of the Firm: Meaning,” Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 4, No. 1 (Spring 1988), pp.19～32; Ronald H. Coase, “The Nature of the Firm: Influence,” Journal of Law, Economics, & Organization, Vol. 4, No. 1 (Spring 1988), pp.33～47.) 这种自由主义理念反映在海底资源分配上，就是美国支持将勘探和开发行为体的能力和偏好作为海底收益分配的主要尺度。
正是基于这样一种选择偏好，美国的政策制定者总是将经济效率置于优先考虑地位。美国拒绝签署《联合国海洋法公约》，正是因为其中的“生产限制政策”、“强制性技术转让”与海底管理局企业部的开发原则，违反了美国倡导的自由竞争理念。
其次，资源分配制度与收益预期的契合度决定了美国海底政策的转向。在偏好给定的前提下，国家行为体对制度的选择取决于它对制度影响的预期。国家行为体只有当参与国际制度的收益大于这些成本时才会对既有制度做出积极的反应。美国是国际制度的创立者之一，但美国并不是对所有的国际制度都感兴趣。因此要对美国对某种制度的政策变化进行分析，最终要看这一制度是否与美国的收益预期发生了背离。
本文论述的关于海底问题的争论，实质上反映的正是制度模式与收益预期的关系。在20世纪中期，美国单方面对海底资源行使权力成为推动沿海国扩大海洋管辖权潮流的开端，并将海底问题纳入了国际化的解决轨道中，催生了市场型的海底资源分配制度，美国因此掌握了海底资源分配的主导权，进而成为海底资源分配的主要受益国和维护国。从1960年代的帕多提案到第三次海洋法会议关于海底问题的制度协商，发展中国家凭借其数量表决优势屡次否决了美国期望达成的海底条款。联合国第三次海洋法会议最终推翻了美国所支持的市场型资源分配制度，确立了以国际海底管理局为中心的资源分配制度，美国不仅丧失了主导未来海底资源分配的支配权，而且它既有的海底资源收益也无法得到保障。在资源分配制度无法逆转的情况下，美国不仅以国内立法的形式继续鼓励其国内开发实体的海底活动，还借口“公海自由”原则，在国际海底开发制度之外与其他发达国家签订“互惠国协议”，公然与国际海底资源开发制度进行抗衡。
从国际海底制度演变与美国政策的转向中，我们可以得出如下启示：制度一旦正式运行，便会产生影响霸权国行为的反作用，进而决定霸权国谋求实现自身利益的方式。所以，我们在研究国际制度与霸权国的关系时，必须打破制度是外生型变量的假设，重视制度自身对霸权国政策的服务或制约功能，进而探讨制度变革影响霸权国对外行为的具体路径。
王金强：上海对外贸易学院法学院讲师
（本文责任编辑：卢宁）