《美国研究》2011年第3期
变与不变：美国对欧政策的历史考察
赵怀普
〔内容提要〕由于历史和现实的原因，对欧政策长期占据美国对外政策的中心位置。随着国际体系的演变及美国实力与国际地位的变化，美国的对欧政策经历了一个渐进的、不断突破传统的变化过程。相应地，美国对欧洲事务介入的程度越来越深、范围越来越广、方式和手段越来越多样化。虽然美国的对欧政策经历了不断的调整，但是其两个核心成分和目标却得以延续和保留：即防止欧洲出现挑战美国利益的霸权，以及将欧洲纳入美国主导的全球秩序。当前美国的对欧政策仍在调整，对欧盟既合作借重又制约防范将是主要趋向。
关键词：美国外交 美欧关系 北约 欧盟
由于美国与欧洲之间关系的独特性和复杂性，对欧政策与美欧关系长期占据美国外交事务的核心议程。历史地看，美欧关系经历了权力嬗变。欧洲是近代资本主义和现代国际关系的发源地，欧洲霸权曾长期主导国际体系；美国作为欧洲派生出的一个后发大国则成为欧洲霸权的终结者和继承者。从这个意义上讲，美欧关系的历史就是一部霸权交替的历史。本文试图考察美国对欧政策演变的历史轨迹，解析其阶段性特点，尝试发现其纵向发展规律和总体特征。
美国的前身是英属北美13个殖民地。1776年独立建国之初，大多数美国人对欧洲怀有一种既爱又恨的矛盾情感。一方面，由于血缘、历史和文化上的联系，他们视欧洲为“祖国”并对之怀有某种难以割舍的情感。美国国家的建立亦是得益于欧洲的思想启蒙，正是人权、自由、平等和民主的欧洲思想催生了“美国梦”，而作为美国社会的基础的法律和行政体制及宗教习俗等也是从欧洲引入的。正如美国历史学家丹尼尔·布尔斯廷（Daniel J. Boorstin）所言，“我们根子上是欧洲人，我们的宗教、习惯法、宪政主义和自由政治理想，以及司法和平等都源自于欧洲”；没有了欧洲这个根，美国人的身份就难以被正确地理解与辨别。(注：Werner Weidenfeld,America and Europe: Is the Break Inevitable?(Gutersloh: Bertelsmann Foundation Publishers, 1996), p.24.)所以，美国人认为有理由对欧洲心存一份“爱”。但另一方面美国人又“恨”欧洲,他们厌恶“旧大陆”的封建专制体制、僵化的社会结构及宗教专制，并对欧洲人的文化傲慢和自负感到不满。他们对欧洲还存有不安全感，担心狡猾的欧洲外交官把天真的美国人拖入他们制造的对外战争。实际上，美国人更爱拥有新的法律和自由政体的“新大陆”，他们争取独立就是为了要同“旧大陆”拉开距离，并摆脱欧洲旧的权力游戏。可见美欧之间并不存在天然的大西洋共同价值观。自诩肩负“天定命运”（Manifest Destiny）的美国对欧洲的权力政治模式大加鞭挞，并鼓吹“美国模式”的普世价值与普遍适用性。但此时美国对其价值观和模式的传教士般的热情尚未伴有对外权力的展示，“在美国作为一个现实权力因素对欧洲发生兴趣之前，美国在欧洲人的生活中还仅是一个概念（idea）而已。”(注：Bernhard Fabian, Alexis de Tocquevilles Amerikabild (Heidelberg: C. Winter Verlag, 1957), p.90.)
“既爱又恨”情感支配下的早期美欧关系并不和谐。建国后至19世纪的大部分时间里，美国外交政策的目标是维护国家的完整和统一，保护边界和疆域，拒外部敌对势力于北美大陆之外，以及确保美国能够在世界范围内自由获得市场和资源。(注：Mark P. Lagon and Michel Lind, “American Way: The Enduring Interests of US Foreign Policy,” Policy Review, Summer, 1991, pp.38~44.) 尽管华盛顿、杰斐逊总统都强调要避免卷入欧洲的权力斗争，但实际上对上述目标的追求使得美国不可避免地卷入了欧洲事务。1803年美国从法国手中低价购得路易斯安那，就是施展外交手腕、利用当时欧洲内部矛盾所取得的成果。1823年美国又发表“门罗宣言”，公开反对欧洲列强干涉西半球事务，意欲将西半球变为自己的“后院”。此外，还谋求在世界范围内开展自由贸易。这些事实表明，美国从一开始就不是一个真正的孤立主义国家，其在19世纪的大部分时间里对欧洲内部事务实际采取了一种警惕性的中立态度。(注：Werner Weidenfeld, America and Europe: Is the Break Inevitable? pp.26~27.)
世纪之交是美国外交史上一个重要转折期。随着美国的经济实力超越欧洲列强，“门户开放”成为其新的国际战略。美国欲通过该政策开拓世界市场，并有效地保护美国的利益，塔夫脱总统称这等于“用美元代替子弹”。(注：Emily S. Rosenberg, Spreading the American Dream: American Economic and Cultural Expansion (New York: Hill and Wang, 1982), p.59.) 针对欧洲的贸易保护主义行为，美国以“门户开放”政策应对，并开始重视发展军事力量。马汉（Alfred Thayer Mahan）1890年出版的《海权对历史的影响》一书，对美国的军力建设特别是海军的发展产生了相当大的影响。而法国政论思想家阿列克西·德·托克维尔则对美国海军的发展早有预见，他在1830年代就指出，美国“有朝一日将拥有世界上最强大的海军”，“因为任何一个商业大国如果不拥有强大的海军力量，那它将难以持久。”(注：Alexis de Tocqueville, Democracy in America, vol. I (New York: Alfred A. Knopf, 1940), pp.428~429.)经济崛起和军力增长为美国干预国际事务提供了实力基础。一般认为，正是在1898年击败西班牙及重视发展军事力量之后美国才获得了大国地位，并开始向海外扩张。
随着海外扩张的展开，美国对既有的欧洲大国关系框架感到越来越难以接受，而欧洲也感受到了美国日益增强的国际存在。面对增多的“域外”（out-of-area）冲突，美国或仍能超然于欧洲传统的均势，然欧洲却已无法摆脱美国商人、投资者和传教士的影响。随着美国的利益范围从北美扩大到加勒比、拉美和太平洋地区，美欧之间的利益冲突已然不可避免。权力竞争首先在欧洲之外的边缘地区展开，美国反对西欧列强对其西半球“后院”的渗透，而后者则将美国的扩张主义视为对其帝国地位的威胁。其实，美国发动美西战争的部分原因就是因为担心古巴的持续冲突会把欧洲列强卷进来，从而危及其西半球“后院”的安全。
20世纪初德国在欧洲的崛起打破了欧洲原有的力量平衡，也对美国的门户开放政策形成了挑战。随着德国威胁的凸现，美欧之间的权力竞争逐渐地从“域外”地区向欧陆转移。
为化解德国的威胁，美国一度尝试与之实现和解，但由于双方矛盾太深而未果。当时德国试图建立一个由它主导的中欧集团，而美国将此视为对其门户开放政策的挑战。戴维· 卡莱欧（David Calleo）从两国地缘政治观差异的角度分析了美德矛盾，认为20世纪初美德两国走向对立主要是因为双方对未来世界秩序及各自的国际作用有着不同认知。美国的地缘政治梦想是建立一个泛美帝国以取代注定要消失的大英帝国，为此需要复兴和完善19世纪中期以后形成的自由主义的世界秩序观。威尔逊的“十四点计划”将这一世界秩序观具体化了，其目的是要建立美国的全球霸权。(注：David Calleo, “Deutschland und Amerika,” in D. P. Calleo, R. Morgan, R. Poidevin, and M. Voslensky. Eds., Geteiltes Land: Halbes Land?(Frankfurt and Berlin: Ullstein Verlag, 1986), pp.54~55. ) 德国的目标则是获得足以摧毁欧洲均势的世界大国地位，进而谋求重新瓜分世界。美德两国地缘政治观的差异决定了其世界秩序政策的不同取向，德国统治者尤其不认同威尔逊的和平变革理念。
在美德关系日趋紧张的同时，美英两国却越走越近。保罗·肯尼迪（Paul M. Kennedy）称美英接近“不仅是一个惊人的发展，也是过去几百年世界史上最重要的发展之一。”(注：Paul M. Kennedy, The Samoan Tangle: A Study in Anglo-German-American Relations, 1878~1900 (New York: Harper & Row, 1974), p.137.) 美国独立后一直将英国视为最大威胁，但1895年以后英国对美奉行的和解政策改变了两国关系的发展轨迹。英国先是在1895~1896年的委内瑞拉危机中对美国做出让步，继而又在美西战争中向美国发出了清晰的和解与亲善信号。而与此形成对比的是，德国在处理萨摩亚和马尼拉湾等争端问题上表现出咄咄逼人的态势，令美国对德国的政策感到担心。意识形态因素进一步催化了美英德关系的演变：一方面英国的自由民主政体与德国日趋军事化的独裁体制之间的对立加剧，另一方面美德两国在意识形态上日益疏离。德国不仅指责美国对欧洲的农业出口威胁到了其利益，还攻击美国在欧洲传播其民主原则。保罗·肯尼迪分析了意识形态因素对美英德关系的影响，他指出，与两国经济的互补性和英国对美国的让步相比，美英在政治文化上的共性对促使双方结盟产生了同等甚至更为重要的影响。(注： Paul M. Kennedy, The Samoan Tangle: A Study in Anglo-German-American Relations, 1878~1900, p.137.)
为了应对德国的威胁，美国调整了对欧政策，即由原先的警惕性中立转变为谋求欧洲均势。这一调整为第一次大西洋战时联盟的建立奠定了基础。虽然第一次世界大战爆发后美国在很长一段时间里仍保持了中立立场，但是它早就有了参战的准备。威尔逊对他的顾问说，“如果欧洲落入一个军国主义集团之手，我国的和平与民主将会受到极大威胁，我将敦促美国参战。”(注：Wilson to His Friend and Adviser E. Dodd, August 15, 1915, Life, September 22, 1947; reprinted inPaul Seabury, ed., Balance of Power (San Francisco: Chandler, 1965), pp.126~127.) 1917年德国宣布对英国实施无限制潜艇战，此举在置英国于战败危险的同时也将美国推入了战争，美国遂与英法两国结成了战时联盟。美国的参战对战争进程和国际格局的演进产生了重要影响。威尔逊的“十四点计划”表明了美国欲在全球政治外交事务中发挥领导作用；而美国世界头号经济强国地位的确立标志着国际权力平衡发生了转移，德国对此认知与反应滞后或是导致其战败的一个重要原因。当然，美国扶英抑德并不表明其与英国的利益完全一致。德国获胜无疑会威胁到“门罗宣言”，而“没有美国援助的”盟国的胜利则将鼓励英国试图“主导商业世界。”(注：U.S. Ambassador David Francis, Petrograd, to President Wilson, February 22, 1917, cited in Lloyd C. Gardner, Safe for Democracy (Oxford: Oxford University Press, 1987), pp.124~125.) 实际上，美国对欧均势政策的目标不仅是要防止德国称霸欧洲，也要防止任何其他欧洲大国取代战败的德国主导战后欧洲事务。
战后苏联的诞生为美国的对欧政策增加了一个复杂因素。由于两国社会制度和政治意识形态对立，美苏关系的两极对抗性质此时就已显露端倪。美苏都认为欧洲对于世界的未来走向具有决定性的影响。列宁深信只有在高度工业化的西欧发生革命，才有可能实现世界革命的目标；威尔逊则希望与欧洲民主国家一道组成“理想和利益共同体”，并将其作为新的世界和平秩序的核心。但需要指出的是，美国不仅反对苏联的“革命反帝主义”，也反对西欧列强的“传统帝国主义”，尤其反对德国主导中欧或与俄国结成反对美英的大陆集团。正因为如此，美国始终将一个自由、民主和资本主义的德国纳入西方体系作为其反对苏联的遏制政策的重要一环。
学术界对于两战之间美国的对欧政策存有若干争议，争议之一在于其1920年代的对欧政策该不该被贴上孤立主义的标签。第一次世界大战结束前，威尔逊曾希望德国战后能继续保持一定的权力以维持欧洲大国间的力量平衡，并为此准备充当“调解人”。(注：See Lloyd E. Ambrosius,Woodrow Wilson and the American Diplomatic Tradition: The Treaty Fight in Perspective (Cambridge: Cambridge University Press, 1987).) 但德国停战协定的签署消除了这种可能性，美国无法作为独立的一方在英法与德国之间调解，而只能与英法一道同德国打交道。威尔逊发挥“调解人”作用的另一个前提条件是他在国内的政治地位不受到挑战，但实情是其“和平战略”在国会遭到了共和党人的抵制，其提出的加入国际联盟的提案也被否决。这样，美国在“结束所有战争的战争”之后选择了从欧洲撤出，同时强化了对外来移民的限制，并提高了进口关税；在防务领域美国本有能力建成世界上最强大的海军，但是它在1922年的华盛顿会议上却满足于保持与英国相等的地位。国际主义论者（internationalists）据此指责美国在两战之间逃避承担全球和欧洲责任。但是这种观点受到了修正学派（revisionists）的挑战，后者强调两战之间美国对欧政策之经济目标的连续性，并认为美国在欧洲经济重建中发挥了领导作用。虽然后来又有研究指出，两战之间美国在欧洲事务中的经济和政治影响力实际受到了欧洲列强特别是英国的制约，(注：Brian McKercher, “Reaching for the Brass Ring: The Recent Historiography of Interwar American Foreign Relations,”Diplomatic History, Vol. 15, No.4 (Fall 1991), pp.565~598.) 但是这一研究发现不足以推翻20年代美国深深卷入欧洲重建的中心事实。
20年代美国对欧政策的突出特点是将经济外交作为主要的政策工具，试图通过缔造“经济和平”以重建欧洲大国间的力量平衡，并通过解决赔款问题来加强美国在欧洲的市场。1923年夏秋，美国内部就对欧政策达成共识，其议程包括三个相互关联的成分，即道威斯计划（旨在将棘手的政治赔偿问题转变成为一个商业合同问题）、解决战争债务问题，以及恢复金本位制，目标是促进建立一个开放贸易、投资和和平变革的安全的世界。(注：Frank Costigliola，Awkward Dominion: American Political，Economic，and Cultural Relations with Europe, 1919~1933 (Ithaca, New York: Cornell University Press, 1984), p.112.)1924年道威斯计划的出笼是美国介入欧洲事务、谋求发挥调解作用的突出标志，它同时也标志着“法国在欧洲统治地位的结束”。(注：Stephen A. Schuker, The End of French Predominance in Europe (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1976).) 美国通过该计划在欧洲建立了一个其主导下的经济均势，确保了德国有能力与法国抗衡，而自己则在法德之间扮演非正式的“平衡者”角色。美国这一角色的非正式性主要是源于国内因素的制约，由于政治上仍难以摆脱孤立主义的影响，以致政府不能正式“卷入”欧洲事务。因此美国政府只得将其对欧政策“私有化”，即政府不参加赔偿委员会，而是利用与政府有着密切联系的金融专家组成的“独立”委员会来贯彻其对欧政策。并为此成立了一个由“政府官员、主要银行家及高级商人”组成的“松散的联盟”，这些人负责实施美国的欧洲倡议（包括向欧洲国家提供贷款），并在欧洲经济重建中发挥了巨大影响。(注：Frank Costigliola,Awkward Dominion：American Political，Economic，and Cultural Relations with Europe, 1919~1933, p.17.)
综上所述，1920年代的美国对欧政策不应被贴上孤立主义的标签，美国实际采取了“不承担义务的卷入”（involvement without commitment）和“独立和合作”的政策，目的在于通过经济接触将战略上不做出承诺的政治需要与促进欧洲的稳定（以及美国的繁荣）结合起来。美国利用本国资本和政府的支持，通过道威斯和杨格等银行家的参与，在缔造欧洲“经济和平”尤其是规制欧洲重建的财政结构方面发挥了领导作用。美元从此时起即开始发挥作为欧洲储备货币的作用，而最惠国待遇、贸易自由化等原则也在欧洲得到了进一步扩展。更为重要的是，美国通过缔造欧洲“经济和平”重建了欧陆大国特别是法德之间的权力平衡。1920年代末，美国借助经济外交政策工具进一步加强了对欧洲事务的卷入，卷入的范围不断扩大，从推广无条件最惠国贸易原则、谋求关于赔偿的最终解决方案和欧洲的货币稳定扩大到军控和裁军等安全政策领域，包括签订了白里安—凯洛格公约。(注：Melvyn P. Leffler, The Elusive Quest (Chapel Hill: University of North Carolina Press, 1979), p.158.)
但好景不长，1929~1933年经济大萧条重新将欧洲及大西洋关系带入动荡之中。欧洲刚建立起来的经济和财政秩序完全崩溃, 美国和欧洲列强重新走上了经济民族主义和脱离接触的道路，并出现了以美元、英镑、法郎、马克为中心的竞争性区域经济集团。1933年就任的富兰克林·罗斯福总统在对欧政策上面临考验，起初他一度在民族主义与国际主义之间徘徊，但是孤立主义并未主导其对欧政策。国务卿赫尔（Cordell Hull）斥责德国1934年废除与美国的贸易协议的举动是在1930年代这个“介于修正和扩张”的阶段对美国整个贸易条约体系的侵略行径。(注：Klaus Hildebrand， DasDritte Reich (Munich and Vienna: Oldenbourg Verlag, 1980), 2nd ed., pp.26~28.) 德国在中欧扩张势力范围并日益向拉美市场进军，进一步加剧了美德矛盾，并促使罗斯福的对欧政策进一步向国际主义路线靠拢。1934年美国建立了旨在向外国政府提供贷款的稳定基金，1936年同英法就开展货币合作达成了三方协议，此外还颁布了互惠贸易协议的法案。通过这一系列行动促使大西洋两岸重新走上了合作轨道，以美英同盟为先导，经由1941年租借法的实施和大西洋宪章的签订至太平洋战争爆发后美国参战，第二次大西洋战时联盟正式形成。
学术界对此次战时联盟形成的原因有不同的解释。一种观点认为，美国和欧洲民主国家对德意法西斯的军事威胁的共同认知导致了双方合作；另一种观点认为美国对欧洲事务的介入具有历史延续性，强调西方民主国家与德国纳粹独裁政权在意识形态上的对立（而不仅仅是权力的对立）是促成大西洋合作的决定性因素。(注：根据这一观点，随着30年代末纳粹德国公开和残暴地迫害犹太人，意识形态主题在美国对欧政策中“很快就占据了重要位置”。1938年11月，美国向德国提出了强烈抗议，并降低了与德国外交关系的级别。) 这两种观点各有其合理成分，法西斯军事威胁和纳粹独裁政体挑战了美国对欧政策中防止欧洲霸权和在欧洲推行全球秩序政策这两个核心目标，因而它们共同促成了大西洋战时联盟。这同时表明了美国的对欧政策及其对欧洲事务的持续介入不仅受军事因素的影响，也受经济、文化和意识形态等因素的影响。
与19世纪不直接介入欧洲内部事务而是采取警惕性中立的政策不同，进入20世纪后至第二次世界大战结束，美国开始直接但是“非正式”地介入欧洲事务以谋求欧洲均势。美国奉行均势政策主要是因为这一时期西欧列强仍是国际体系的主宰，而美国自身的实力虽在上升但还不足够强大。在这种情况下，美国认为通过发挥调解和平衡作用以维持欧洲的均势是符合其利益的，不仅有助于保障其经济发展，也利于其不断累积实力以便为日后控制欧洲奠定基础。
第二次世界大战是美国外交史上又一个重大转折点。美国通过这场战争进一步巩固了其世界经济霸主地位，并跃升为世界头号军事强国，正如丘吉尔所言：“此刻美国位于世界之巅”。(注：Peter Duignan and L.H. Gann, The USA and the New Europe, 1945~1993(Cambridge: Blackwell Publishers, 1994), p.27. ) 作为超级大国的美国决心以全新的方式参与国际政治，并推动建立一个由其主导的国际新秩序。
美苏两极格局的形成和冷战的爆发构成了战后美国对欧政策制定的国际背景。从遏制苏联的全球战略出发，美国对欧奉行了大西洋联盟政策，意欲联合西欧国家共同遏制苏联。虽然美国对西欧事务的介入一开始并未采取结盟的方式，但实际上它却一步一步朝这个方向滑去。1947~1949年，杜鲁门主义和马歇尔计划的出笼，以及欧洲经合组织和北约的成立是美国实施大西洋联盟政策的一连串标志，表明了美国反应迅速、慷慨大方和大胆行动的意愿。(注：Simon Serfaty,Stay the Course: European Unity and Atlantic Solidarity (Westport:Praeger Publishers, 1997), p.77.) 特别是马歇尔计划作为美国有史以来最大规模的一次对外资源转移行动，标志着美国摆脱了以往所坚持的不直接介入欧洲事务的对欧路线，并对欧洲做出了重大的政治承诺。(注：Hans-Dietrich Genscher，“The Transatlantic Partnership:An Alliance for Peace and Progress,” in Geir Lundestad, No End to Alliance—The United States and Western Europe: Past, Present and Future (New York: St. Martin's Press, 1998), p.13.) 而北约的成立则进一步表明美欧之间的“伙伴关系”在军事意义上被正式化了。美国在和平时期同西欧国家结盟，标志了其对欧政策的“革命性”变化，而朝鲜战争爆发后北约军事机构的建立更将这一变化推向了极致。
战后影响美国对欧政策的另一个重要因素是欧洲一体化。确保西欧的政治稳定和经济重建是战后美国对欧政策的首要考虑，而在它看来，欧洲一体化有助于这一目标的实现。欧洲联合有助于遏制破坏性的民族主义，并推动建立一个和平、开放和以市场为基础的经济实体，进而促进欧洲的政治民主与稳定，同时也有助于加强国际安全和美国的安全。约翰·杜勒斯（John Foster Dulles）在第二次世界大战期间就曾指出，建立“一个欧陆联邦”既符合欧洲的利益也符合美国的利益，只有对无政府主义的欧洲国家体系进行这一结构性的变革，才可能防止美国再次被拖入战争，并避免欧洲的彻底毁灭，他甚至说“欧洲必须实行联邦否则将会灭亡。”(注：Detlev Felken,Dulles und Deutschland (Bonn: Bouvier Verlag, 1993), p.63.) 德国因素对美国的欧洲一体化政策产生了重要影响。鉴于德国的资源对于欧洲经济重建具有的重要性，以及将德国纳入西方体系之必要性，美国试图通过欧洲一体化将西德纳入并限制在西欧联合体当中，此所谓对德国的遏制。(注： 参见赵怀普：《美国缘何支持欧洲一体化？》，载《世界历史》，1999年第2期。)
美国认为其对欧政策中上述两个主要成份，即大西洋联盟和欧洲一体化之间是一种相互促进、互相补充的关系。一个一体化的欧洲不仅能消除狭隘的民族主义，使欧洲与美国的利益更趋一致，同时也将增进大西洋联盟的团结和伙伴关系。艾森豪威尔总统称，“欧洲国家如能组成为一个整体，那将给北约带来巨大的好处。”(注：US Department of State, Bulletin, 30 Jul. 1951, p.164.) 而在美国支持下建立起来的“大西洋伙伴关系”也将促进欧洲一体化的发展。但必须指出，这两个成分在美国对欧政策中的地位实际并不相等。美国强调欧洲一体化应服务于其大西洋联盟政策的中心目标，并试图将之纳入旨在保持美国对西欧控制的大西洋框架之中，认为只有这样才符合其利益。
但欧洲一体化的发展并不完全以美国的意志为转移，其目标不仅是为了实现欧洲的和平与发展，也是为了要摆脱美国的控制以恢复欧洲的世界大国地位。正如有分析指出的，欧盟成立的根本理由是要奉行一种“双重平衡”政策，即在内部平衡统一的德国，在外部平衡美国。可见欧洲一体化的长远目标实际是与美国的对欧霸权目标相冲突的，其反映的是美欧控制与反控制的矛盾。美欧之间的不平等意味着摩擦和紧张是大西洋联盟的特点。(注：Thomas L. Ilgen, “The Atlantic Alliance and the Integration of Europe,” in Thomas L. Ilgen, ed., Hard Power, Soft Power and the Future of Transatlantic Relations (Burlington: Ashgate Publishing Company, 2006), p.11. )美欧矛盾在冷战最紧张的时候被抑制，而一旦紧张形势趋缓和美欧权力关系生变，则会逐渐显现出来。
进入1960年代后，随着冷战出现缓和及欧共体实力的增长，大西洋联盟内部凸现离心倾向。法国总统戴高乐向美国的欧洲霸权发起了挑战，他指责北约是“美国继续对欧洲进行政治控制的象征和工具”。(注：Thomas L.Hughes, “De Gaulle and the North Atlantic Alliance, ”4 May 1965, NSF C.File, Box 171, Europe and the USSR, “France Memos, Vol.VI~2/65~6/65, ”Lyndon B. Johnson Library.) 在这种情况下，美国调整了其对欧政策，突出强调维护其自身经济利益及在大西洋联盟中的领导地位。美国不愿为支持西欧联合而继续承担过多的经济和防务义务, 并试图将欧洲一体化纳入一个更大的大西洋框架之中。(注：这个框架最初是通过马歇尔计划和北约建立起来的，而从1960年代起关贸总协定的谈判机制也成为该框架的重要组成部分。) 美国一方面通过关贸总协定和经合组织等多边工具来维护维护其经济利益，并要求西欧分担其防务负担和对第三世界的援助；另一方面抛出所谓“伙伴关系”计划对西欧进行表面的安抚，实则是重申和加强其在大西洋联盟中的领导地位。(注： Remarks of President Kennedy to the National Security Council, 1/22/63, FRUS 1961~63, XIII:486.) 林登·约翰逊总统称，他希望看到一个强大的、日益统一的、但是开放的（英国参加其中并同美国保持密切联系）“新欧洲”。(注：Department of State Bulletin, 24 October 1966, p.624.) 这样一个欧洲不仅包含了美国希望从欧洲统一中得到的一切，也排除了它不想要的东西，即戴高乐主导下的一个内向的、排斥美国利益和忽视大西洋伙伴关系的作为附带品的（collateral）欧洲。(注：Vol. XIII, Western European Region, US Government Printing Office, Washington, DC, 1994), p.237.)
到了1970年代，鉴于“欧共体在美国的眼皮底下变得越来越有独立性”，(注：J. Robert Schaetzel, The Unhinged Alliance: America and the European Community(New York, Harper & Row, 1975).) 美国对欧洲一体化的支持已不像战后初期那样强烈了。尼克松总统对“欧洲一体化给美国及大西洋盟友之间的政治和经济关系带来的问题表示关注。”(注：Public Papers of the Presidents. Richard M. Nixon, 1973, p.222.)为了防止欧共体谋求更大的自主性和独立性，尼克松政府不惜诉诸分而治之的策略，国务卿基辛格在一些场合毫不掩饰地利用一个欧洲国家来反对另一个国家。(注：Henry A. Kissinger, “What Kind of Atlantic Partnership?”The Atlantic Community Quarterly, No.7, 1969, pp.18~38.) 在1980年代，里根总统口头上支持欧洲一体化，实际却陷入了与欧共体的诸多政经争端之中。老布什总统支持欧共体在稳定东欧局势方面发挥作用，但是却坚决反对欧洲在北约之外另搞一套防务，他警告西欧盟国：“如果你们的最终目标是建立自己独立的防务,那么今天就应该告诉我们。”(注： Beatrice Heuser, Transatlantic Relations: Sharing Ideals and Costs(London：Royal Institute of International Affairs, 1996), pp.96~97.)值得一提的是，冷战期间美国还时常用双边关系策略来抑制西欧的独立性。例如在《爱丽舍条约》（Elysee Treaty）问题上，美国利用其与西德在安全上的“特殊关系”迫使后者重申其承担的北约义务至上；(注：See Memorandum from Rusk to Kennedy, February 26, 1963, JFKL, POF 117a, German Security (January 1963~March 1963.) 在英国加入欧共体的问题上，利用美英“特殊关系”不断向后者施加压力，其意图是希望英国加入后能抑制欧共体内的独立倾向，并促使欧共体更大程度地向美国开放市场。(注：John Peterson, Europe and America: The Prospects for Partnership(London and New York, Routledge, 1996),p.37.)
与1945年之前不对欧洲做出正式的政治与军事承诺的政策相比, 战后美国对欧政策的最大变化在于同西欧国家结成了大西洋军事政治联盟。这一新的对欧政策追求经济与安全两个目标，而维护美在欧经济利益是首要考虑。乔治·凯南（George F. Kennan）认为，战后即便没有苏联对西欧的威胁，美国也会促进西欧的经济复兴。(注：Christopher Layne, “Iraq and Beyond: ‘Old Europe’and the End of the U.S. Hegemony, ” in Christina V. Balis and Simon Serfaty, eds., Vision of America and Europe: September 11, Iraq, and Transatlantic Relations (Washington, D.C.: The CSIS Press, 2004), p.53.) 原因在于战后西欧若退回到过去的民族主义和大国竞争，则势必危及美国的经济利益，因此美国希望通过支持欧洲一体化以促进欧洲的稳定。不仅如此，为了维护欧洲的稳定，美国还将通过大西洋联盟为西欧的安全承担主要责任。美国认为这两个目标是相互交织和相互加强的，尽管支持欧洲一体化存在着培养一个地缘政治上的竞争对手的危险。也正是为了防止这一风险，美国试图在大西洋联盟内将西欧变成自己的“保护国”，籍此消除西欧在防务和外交政策领域采取自主行动的诱因。迪安·艾奇逊（Dean Gooderham Acheson）对杜鲁门总统说，欧洲一体化的发展只有同更广泛的大西洋共同体联系在一起才会安全。(注：Acheson and Lovett to Truman, July 30, 1951, FRUS 1951, III:850.) 美国官方文件中也指出，“如果将来出现一个有效的欧洲组织，就必须将其纳入可确保美国持续的领导地位的框架之中。”(注：Paper prepared by the Policy Planning Staff, “The Current Position in the Cold War,” 4/14/50, FRUS 1950, III:859.) 美国认为北约能防止西欧走入“歧途”，因而它成为了美国保持其对欧霸权的主要战略工具。(注：Christopher Layne, “Iraq and Beyond: ‘Old Europe’ and the End of the U.S. Hegemony, ”p.54.)
冷战期间西欧对于美国的欧洲霸权既感无奈又甚依赖。由于迫切需要军事保护和经济恢复的手段，西欧国家把在大西洋联盟内接受美国的领导视为某种投资并认为得到了回报，即在美国和北约的军事保护下实现了经济的恢复和发展。因此，欧洲人在这个机制化的联盟内是情愿和迫切的伙伴，尽管他们并不总是同意美国对于苏联和共产主义威胁的观点。(注：Thomas L. Ilgen, “The Atlantic Alliance and the Integration of Europe,” p.21.) 至于欧洲一体化，由于西欧国家在安全上依赖美国的保护，这就决定了它不可能获得完全独立的发展，它实际被纳入了美国对苏遏制的战略轨道，以至于“欧共体同美国的关系一直类似与老板与顾客的关系：欧共体在美国的压力下做出反应，毫无作为”。(注：R. Ginsberg, Foreign Policy Actions of the European Community: The Politics of Scale. )
冷战的结束消除了战后美国对欧政策制定和运行的国际环境。在欧洲安全环境根本改变和欧洲一体化取得新的重大发展的形势下，美国对欧政策的调整势在必行。在对这一调整展开分析之前，首先梳理一下历史上曾对美国对欧政策产生过影响的几种理论与战略，包括孤立主义理论、全球霸权理论、反霸理论和地区稳定理论。
孤立主义理论假定美国的安全基本不受欧洲均势变化的影响。(注：John J. Mearsheimer, “The Future of America's Continental Commitment,” in Geir Lundestad, ed.,No End to Alliance: The United States and Western Europe: Past, Present and Future, p.223.) 凭借两大洋的天然屏障和核威慑力量的保护，美国将免受任何欧洲霸权国或亚洲霸权国的威胁，因此并无战略上的理由对欧洲承担军事义务。而全球霸权理论假定各国都极其关注力量平衡问题，因为各国的生存取决于其拥有的相对权力的多少。(注：John J. Mearsheimer, “The Future of America's Continental Commitment,” p.224.) 国家的主要目标是谋求自身相对权力的最大化，即谋求成为体系内的霸权。该理论主张美国应凭借其强大实力和丰富的资源谋求控制整个世界；鉴于欧洲是除美国外世界上最富裕的地区，应首先控制欧洲并建立起霸权地位。反霸理论并不设想美国成为一个全球霸权国（因为不具备足够的力量投放能力），而是主张美国应保持其在西半球的霸权地位，并防止在欧洲或其他富裕地区出现地区性霸权。根据该理论，欧洲若能维持某种大致的均势，则美国没有必要驻军欧洲；而若出现了潜在的霸权国，应首先鼓励其他欧洲大国建立联合制衡力量，只有当制衡努力失败以致潜在霸权国变成现实霸权国并成为美国的竞争对手时，美国才会介入。这一理论较好地解释了美国在20世纪两次卷入欧战的原因，但它没有说明欧洲的和平是否符合美国的战略利益。地区稳定理论假定欧洲的和平与稳定乃美国的重大利益之所系，鉴于欧洲确有可能爆发战争，因此美国必须驻军欧洲以扮演“欧洲的和平者”角色。(注：Josef Joffe, “Europe's American Pacifier, ”Foreign Policy, No.54, Spring 1984, pp.64~82.) 美国前国务卿奥尔布赖特（Madeleine Albright）曾说，“欧洲的稳定对于我们的国家利益至关重要，而欧洲的稳定很大程度上取决于美国对欧洲持续的接触和保持领导地位，因此我们将继续保持对欧洲的接触。”(注：Madeleine Albright, Prepared Statement before the Senate Foreign Relations Committee, January 8, 1997.) 欧洲的稳定在经济上对美国的意义尤为重大，欧洲若发生大的战争将不仅严重伤害美国的经济，也将削弱美国的权力，因此除非政策制定者认为战争“过时了”，否则地区稳定战略将支持美国坚守其在欧洲的军事义务。
以上几种理论与战略对冷战后美国对欧政策的调整产生了一定的影响。冷战后欧洲的稳定成为孤立主义者反对美国卷入欧洲事务的理由，在他们看来，即便没有美国的帮助欧洲也能保持稳定并仍会对美国友好。但相较于孤立主义的影响，其他几种理论与战略起到的作用更加突出。冷战后欧洲一体化的发展和欧盟的崛起被认为是美国对欧政策面临的最大挑战。塞缪尔·亨廷顿（Samuel P. Huntington）警告说，“如果欧共体的政治一体化真的发生，将会导致出现一个极其强大的实体，而这肯定会被视为对美国利益的一个主要威胁。”(注：Samuel P. Huntington, “America's Changing Strategic Interests,” Survival, 33, 1991, p.12f.) 事实也表明冷战后美国与欧盟之间的竞争在加剧。美国试图把其经济、政治和文化影响力扩展到前苏联的势力范围，而西欧也奉行同样的政策。(注：Stanley Hoffmann, “America and Europe in an Era of Revolutionary Change,” p.63.) 欧盟和美国在前南斯拉夫地区冲突问题上的分歧，显示出两个超级大国之间日益加剧的斗争。(注：Analysed by John Peterson, Europe and America in the 1990s, The Prospects for Partnership (Aldershot: Edward Elgar, 1993), pp.78~80.) 而在货币金融领域，一些论者经常强调法国的一个观点，即欧元将会取代美元成为主要的国际货币，美国的经济、商业和政治权力将会受到一个更加自信的欧洲的挑战。(注：Mark Nelson, G. John Ikenberry, Atlantic Frontiers, A New Agenda for US-EC Relations (Washington D.C., Carnegie Endowment for International Peace, 1993), p.26.) 马丁·费尔德斯坦（Martin Feldstein）指出，美国对欧洲单一货币的经济、财政和政治目标都不支持，就是因为“欧洲货币联盟……将改变欧洲的政治性格，从而可能导致同美国的对抗”。(注：Martin Feldstein, “EMU and International Conflict, ”Foreign Affairs, Vol.76, No.6, 1997, p.63.) 此外，美国也担心欧盟发展独立防务的努力会削弱其和北约在欧洲安全中的地位。
美欧竞争虽不至于引发地缘政治冲突，但美国并不会因此而忽视欧盟的挑战。美国将防止大国或国家集团获得欧亚大陆的主导权视为其冷战后的最大挑战。基辛格说：“从地理上讲，美国是一个岛国……而欧亚大陆的资源和人力大大超过美国。如果某个大国控制了欧亚大陆的任何一端——欧洲或亚洲——那对美国来说都是真正的战略危险。”(注：Henry Kissinger, Diplomacy (New York: Simon and Schuster, 1994), p.813.) 参议员鲍勃·多尔（Bob Dole）1995年初指出，美国的利益首先是“防止某个大国主导欧洲”及“保持东亚的力量平衡”。(注：Bob Dole, “Shaping America's Global Future,”Foreign Policy, No. 98 (Spring 1995), p.35.)五角大楼的一份防务计划指导文件建议，美国应努力防止在欧洲、亚洲或前苏联地区出现任何竞争性的超级大国，“阻止它们挑战我们的领导地位或是谋求推翻既定的政治和经济秩序”。(注：Morten Ougaard, “Dealing with the Community: The Bush Administration's Response to Western European Integration,” in Ole Noorgaard, Thomas Peterson, Nikolaj Peterson (eds.), The European Community in World Politics (London: Pinter, 1993), p.199.) 就对欧洲的防范而言，美国显然将主要对象指向了较单一大国更加强大的欧盟。
但防范并非美国对欧政策的全部，从维护其在欧经济利益着眼，美国更需要与欧盟合作以确保欧洲的稳定。美国认为其在欧经济利益的安全主要受两个方面因素的影响：一是大西洋层面，如果美国采取强硬的保护主义和狭隘的民族主义政策，将会给美欧经济关系带来严重的消极影响甚至会危及美国的繁荣；二是，欧洲内部的不稳定将构成更大的威胁。这种威胁又存在外部和内部诱因，前者主要包括俄罗斯与欧盟的关系重新出现紧张，以及中东欧地区的不稳定外溢到欧盟。外部威胁出现的可能性虽不大，但一旦出现则会带来严重的后果，甚至会引发惨烈的战争。欧盟对中东地区石油的依赖也是一个外部威胁诱因，因为它使得欧洲的稳定易受中东地区形势的影响。内部诱因主要是指欧洲一体化进程发生逆转，这种可能性虽小但也不能完全排除；其一旦发生则会使欧洲陷入动荡，从而危及美国在欧利益。
合作需求与利益纷争相互交织在一起，使得美国对欧政策的调整殊为不易。“欧盟成员国无论是作为个体国家还是作为一个整体都既是美国的盟友又是美国的竞争对手。”(注：M. Ougaard, Dealing with the Community: The Bush Administration's Response to Western European Integration, in The European Community in World Politics, edited by O. Norgaard, T. Pedersen and N. Petersen(London, Pinter, 1993), p.186.) 迄今，美国对欧政策的调整仍缺乏一个清晰的框架。主要存在两个制约因素：一是孤立主义势力主张减少美国在全球和欧洲承担的责任，这一主张虽不是主流但其影响不容小视，因为政府制定实际政策时不仅要考虑到国家物质利益的变化，也要顾及公众态度的变化。(注：Michael Clough, “Grass-Roots Policymaking: Say Goodbye to the ‘Wise Men’,”Foreign Affairs，Vol. 73, No. 1 (Jan.~Feb. 1994), pp.2~7; and Mark M. Nelson, “Transatlantic Travails,” Foreign Policy, no. 92 (Fall 1993), pp.75~77.) 二是北约作用的下降与前途未卜。北约在冷战期间为美国的对欧政策与美欧关系提供了一个稳固的框架，但冷战后随着国际形势的变化，它已不能满足美国对欧政策的主要需求了。欧盟的经济竞争与挑战促使美国日益从经济而非军事的视角来看待其与欧盟的关系；北约虽然存活了下来，但是却不能对维护美国的经济利益起到多大的帮助作用。
为化解上述困惑，一些政治精英主张对美国的对欧政策进行结构性调整，即寻求与欧盟建立某种新型关系以维护美国在欧利益。这种新型关系的形成需要满足三个条件：首先，美国不应继续在欧洲保持大规模的军事存在，因为从长远看这不会得到大西洋两岸公众的支持;其次，这种新关系必须认可欧洲已发生的变化，尤其美国要接受欧盟一体化的现实;最后尤其重要的是，美国与欧盟的关系必须较以往那种旧的大西洋关系更加平等。一句话，美欧（盟）新型关系必须适应冷战后国际环境及双方实力的变化。美国认同与欧盟发展某种新型关系的必要性，承认这种新关系除了包括安全方面，还必须在其他方面寻找到力量。(注：“Atlantic Dialogue,” Financial Times, July 13,1994, p.17.) 虽然安全关系仍占有重要地位，但是新联盟的关键却在于重组美欧（盟）之间的经济关系，即便实现不了经济一体化，至少也应将这种关系从冲突转向合作。正如英国《经济学人》的社论指出的，“贸易的发展将有助于巩固北大西洋联盟……经济和安全应齐头并进；欧盟虽有其弱点和不足，但是经济合作可以使双方拥有一个更加精细的共同事业。”(注：Editorial, “In Need of Fastening,” Economist, May 27, 1995, p.6.) 基辛格称，大西洋关系的重建将“在帮助美国应对21世纪国际秩序演变方面具有决定性作用” 。(注：Henry Kissinger, Diplomacy, p.826.) 由是而言，构建一个拥有一定经济一体化基础的新美欧（盟）联盟应是美国对欧政策调整的大方向。
但说易行难，以上“新思维”与眼下美国对欧政策的现实并不吻合。冷战后美国虽越来越重视欧盟，其与欧盟的关系也获得了快速的发展，但是它并不想接受欧盟作为其真正平等的伙伴。正如有分析指出的，美国早已习惯了这么多年来一直享有的帝国地位，让它接受一个意味着平等而不是优越地位的关系是很难做到的，无论是心理上还是政治上都如此。除非做出巨大的努力，否则美国仍会试图继续保持其在世界秩序中的传统地位。(注：John W. Holmes, The United States and Europe after the Cold War (Columbia: University of South Carolina Press, 1997), p.122.) 同时美国也无意放弃北约，其支持并推动北约转型的目的是使之继续作为冷战后美欧关系重构的基础，而这与欧盟坚持在新的基础上建立欧美平等伙伴关系的主张是大相径庭的。此外，美国也仍不忘用分而治之的策略来牵制欧盟的发展，其在伊拉克问题上的“新老欧洲说”及在北约内搞“志愿联盟”或“临时性联盟”等做法就说明了这一点。如何定位与欧盟的关系，以及如何协调北约与欧盟的关系，是当前美国对欧政策面临的一大课题。
伴随着国际体系的演变和美国实力与国际地位的变化，美国对欧政策经历了一个不断调整的过程，见证了美欧之间的权力转移与霸权更替。通过对该政策的历史考察，可以总结出其纵向发展的若干规律和特点，姑且以“变”与“不变”概之。
“变”主要有三。首先是形式与内容的变化，即从建国后至19世纪不卷入同欧洲国家的联盟和对欧洲事务持警惕性中立的立场，经由20世纪初至第二次世界大战前的对欧均势政策直至战后与西欧国家结成大西洋联盟，美国的对欧政策经历了一个渐进的、不断突破传统禁忌的变化过程；其次是政策方式与手段的变化，即从早期不直接介入欧洲事务而是利用欧洲内部矛盾以维护自身利益，转变为后来通过扮演“调解人”和“平衡者”角色和使用经济外交等手段非正式、局部地介入欧洲事务，再进一步发展到第二次世界大战后综合运用经济政治军事手段直接、全面地介入欧洲事务并谋求对欧霸权。伴随着美国实力与国际地位的变化，美国对欧洲事务介入的程度越来越深、范围越来越广、方式和手段越来越多样化；最后是政策框架与对象的调整变化。第二次世界大战前，美国的对欧政策没有一个制度性和机制化的框架，美国主要是在双边基础上同欧洲国家特别是一些大国打交道，尤其重视利用同德国和英国的战略关系促进其对欧政策目标的实现。冷战期间美国将北约作为实施其对欧政策的多边机制性框架，并主要在该框架内处理美欧关系；欧共体虽也受到关注，但美国并未将其作为一个独立的对话者来看待。冷战后美国越来越重视欧盟，并试图在不放弃北约的基础上重新界定其与欧盟的关系，但迄今仍缺乏一个清晰的政策框架。
与变化相比，“不变”体现了美国对欧政策中连续性的一面。美国的对欧政策虽然经历了不断的调整，但是其两个核心成分和目标却得以延续和保留。其一是防止欧洲出现挑战美国利益的霸权国，美国参加两次欧战和组建大西洋联盟皆服务于此目标。另一个核心成份是在欧洲推行全球秩序政策，以促进建立一个能够维护美国霸权（尤其是经济霸权）地位的没有歧视的多边开放的国际体系。这一带有自由主义色彩的全球秩序政策与防止欧洲霸权的现实主义政策之间并不存在直接的冲突，它们相互配合与协调，共同服务于上述两个核心目标。
总之，美国对欧政策的演变中有“变”也有“不变”，变化的是形式、手段与策略，不变的是核心利益与目标。当前国际形势继续发生重大而深刻的变化，尤其近年来在国际金融危机影响下，世界加速进入经济大动荡、格局大调整、体系大变革、模式大发展的新阶段。(注：杨洁篪：《大变革 大调整 大发展：2009年的国际形势和中国外交》，《求是》2010年第1期。) 在这种形势下，美国对欧政策的调整仍在继续，但无论其怎样调整和变化，都不大可能脱离上述变与不变的大致框架，对欧盟既合作借重又制约防范将是主要趋向。
赵怀普：外交学院国际关系研究所教授