《美国研究》2010年第4期
权力运用与美国霸权地位的维持
——兼论奥巴马政府外交政策的转变
刘会军
〔内容提要〕为了维护美国的霸权地位，美国学者提出了各种大战略。这些大战略的实质是寻求用适当的方式运用美国的权力，以维持美国的霸权地位。奥巴马政府上台后，调整了美国外交战略。以伊斯兰世界为例，奥巴马政府寻求以更为适当的方式解决巴以问题；接受离岸平衡战略，从伊拉克撤军；采取选择性干预战略，应对恐怖主义和阿富汗问题。2010年5月美国发布的《国家安全战略报告》表明，奥巴马政府谋求的是以限制运用美国的权力来维护美国的霸权地位。
关键词：美国外交 奥巴马政府 权力运用
美国是世界上最强大的国家。如何运用其独一无二的权力优势维持其霸权地位，是美国战略家们所思考的问题。从政策层面看，美国是依靠其实力地位推行权力不受约束的战略，还是寻求某种权力受到限制的战略？虽然目前尚难下定论，但是变革正在发生。奥巴马政府上台以来的外交政策表明，美国正在走向权力约束的道路，美国权力运用的性质正在改变。
关于维持美国霸权地位的争论，实质上涉及的是权力运用的最佳方式的问题。【注释】这是美国政治学者、哈佛大学肯尼迪学院教授斯蒂芬·沃尔特(Stephen M．Walt)的观点，作者认同这种看法，参阅 “Preface,” in Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy (New York: Norton, 2005), p.11.【注尾】 本文在对美国学界的权力运用理论进行梳理的基础上，以奥巴马政府对伊斯兰世界的政策为例，探讨奥巴马外交政策的转变。
一、权力运用的方式
（一） 权力的定义
权力的定义有很多，也存在很大争议。约翰·米尔斯海默（John J. Mearsheimer）认为权力可用不同的方式加以定义，到底哪个定义正确，取决于其能在多大程度上解释国际政治。【注释】John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York: Norton, 2003), p.422.【注尾】 一般来讲，权力有两种含义：一是“权力不过是国家所能获得的特殊资产或者物质来源”【注释】John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, p.57.【注尾】 ；二是从国家间的互动结果来定义权力，也就是指一国对其他国家的控制和影响，或者一国迫使另一国去做某事。罗伯特·达尔（Robert Dahl）对权力的定义最为著名。他认为，“A对B的权力达到A迫使B做某事的程度，而反过来B却不能这样做，这就叫做权力。”【注释】Robert Dahl, “The Concept of Power, ”Behavioral Science, Vol .2, No. 3 ( July, 1957,), pp.202~203; Karl W. Deutsch, The Analysis of International Relations (England Cliffs, NJ; PrenticeHall 1988), chapter 3.【注尾】
达尔对权力的定义使权力研究摆脱了以往的模糊性，给予了“权力”以清晰的概念，但是这个定义并没有解决权力运用方式的问题。拥有权力的效果并不等于运用权力所获得的效果。可以这样推论，若A国对B国使用权力使得A国能够占领B国，但由于其权力运用方式的不当，使得A国的权力受到伤害。这说明拥有权力并不意味着拥有利益。不正当的权力运用带来的不是权力红利，而是权力地位的损害。传统关于权力越大，利益越大的观念，忽视了权力运用方式对权力效果的限制作用。权力运用方式限制了权力的收益。正当的权力运用方式，可以使权力的效益最大化，与此相反，错误地行使权力会造成权力的负收益。
（二） 权力运用的方式
这里需要区分两个概念，一个是强制实施权力，一个是限制运用权力。这里重点分析权力限制概念。
权力限制，也被称作“权力制约”，是指权力在程度上和广度上受到的限制。权力限制概念并不是一个新概念，政治学领域对权力制约（限制）的探讨很多。美国政治学教授约翰·伊肯伯里（G. John Ikenberry）和斯蒂芬·沃尔特(Stephen M. Walt)的观点较有代表性。伊肯伯里主要从制度角度探讨了权力限制的问题。他强调建立在同意基础上的规则和制度对主导国权力的限制，同时他认为，规则和制度的创立，确立了对权力行使的约束性、权威性限制。最终的结果是，权力持有者必须在一个制度化的政治进程中行使权力。【注释】G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars (Princeton: Princeton University Press, 2001), pp.52~56.【注尾】 沃尔特则从符合善和道德原则的角度，探讨了对权力运用实施合法性限制的问题。【注释】Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, pp.144~179. 【注尾】
根据权力运用程度上的不同，可以将权力运用分为三个派别：“温和派”、“强硬派”和“中间派”（也可以称为 “鸽派”、“鹰派”和“中间派”）。判断标准是从权力运用是基于获得他者的认可到基于强迫这个连续光谱。越靠近获得他者认可的基点，便越倾向于权力运用的“温和派”，越倾向于强迫基点，便越倾向于权力运用的“强硬派”。而处于中间结点的则是权力运用的“中间派”。
权力限制的另一个维度是其在广度上受到的限制。权力运用通常涉及从本土安全到世界事务等领域。如果一个国家仅关注本土安全，不谋求干预他国或者世界事务，可以将这种权力运用方式理解为严格受到限制的权力运用方式，这是一个极端。在权力运用的广度上，还存在着另一个极端，即谋求干预世界事务的权力运用。
因此，从广度上看，权力运用的一个端点是本土安全，从这个端点向上，权力运用的范围在广度上扩展——从本土安全到地区安全，直到广泛的全球事务。权力运用在广度上接近于维护本土防御时，权力受到了完全约束。当权力运用接近于干预全球事务时，权力在广度上便不受限制。
二、权力运用方式与美国大战略
大战略的实质在于如何运用权力实现一国的国家利益。美国大战略的实质是为了运用美国权力维护美国的霸权地位。了解了美国大战略蕴含的权力运用性质，可以使我们对美国使用何种方式维持其霸权地位有更清晰的认识，以加深我们对美国外交政策变化的理解。
沃尔特认为美国有三种维持其优势地位的战略：全球性霸权（global hegemony）、选择性干预（selective engagement)和离岸平衡（offshore balancing）。【注释】Stephen M. Walt, Taming American power: the Global Response to U.S. Primacy, pp.218 ~223. 【注尾】 沃尔特倾向于限制更加严格的“离岸平衡”战略，他认为美国应投入更多的精力说服其他国家，让他们认同美国的政策是正当合法且普遍受益。【注释】Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, “Introduction,”p.12.【注尾】 伊肯伯里也讨论了三种大国际政治秩序模式：均势秩序（balance of power order）、霸权秩序（hegemonic order）和宪政秩序（constitutional order）。【注释】伊肯伯里认为均势、霸权和宪政秩序是三种国际政治秩序理想模式，参见G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, pp.22~25。但在其早期的一篇讨论美国霸权的文章中，他将宪政秩序看作是美国霸权的一个新特征，参见G. John Ikenberry, “Democracy, Institutions, and American Restraint,” in G. John Ikenberry ed., America Unrivaled: the Future of the Balance of Power, (New York: Cornell University Press, 2002), pp.213~238.【注尾】 他认为，这三种模式是国际政治秩序的理想模式。其中建立在国际制度基础上的宪政秩序战略将权力和制度结合起来，维护了世界政治秩序的稳定，更有利于维持美国的霸权地位。【注释】G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, pp.270~273.【注尾】
《美国大战略》一书的作者罗伯特·阿特（Robert J. Art）提出八种可能的大战略：霸权（domination）、全球集体安全（global collective security）、地区集体安全（regional collective security）、合作安全（cooperation security）、遏制（containment）、孤立主义（isolationism）、离岸平衡（offshorebalancing），以及选择性干预（selective engagement）。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America (New York: Cornell University Press, 2003), pp.82~83.【注尾】 阿特在对比了上述各种战略的优缺点之后，认为选择性干预战略是实现美国权力地位的最优战略。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America, Introduction, pp.1~11.【注尾】
综合上述美国学者提出的大战略理论，笔者认为，美国大战略主要有八种形式：霸权战略、全球集体安全战略、地区集体安全战略、遏制战略、孤立主义战略、离岸平衡战略、选择性干预战略，以及宪政秩序战略。
第一，霸权战略。主导国推行霸权战略的目标是依照其意志和利益操控世界。【注释】沃尔特认为，在全球性霸权战略下，美国制定世界政治的议程表，依靠美国的强权来贯彻其意图；伊肯伯里区分了帝国和霸权战略，认为帝国比霸权的等级制和控制更为严格，同时他认为存在着善意的霸权；阿特没有区分帝国和霸权战略，也没有区分是否有仁慈的霸权，他认为霸权战略要求美国一旦发生威胁就进行干预，并认为霸权战略的目标是把世界改造成美国认为世界看起来应当像的样子。参阅Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, p.219；G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major Wars, pp.26~ 29 ; Robert J. Art, A Grand Strategy for America, pp.82~85.【注尾】 在权力运用的程度上，霸权国强迫他国服从其意志；在广度上对世界事务进行全面干预。因此，霸权战略是纯粹的权力“鹰派”。美国没有实施过完全意义上的霸权战略，但自1945年以来，类似的政策出现过四次：冷战爆发、即将结束、刚结束的时候，以及迈入21世纪的时候。美国风格的霸权战略不仅是“充当世界警察”，还是“美国在你脸上”(America in your face)。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America, p.87.【注尾】
第二，遏制战略。【注释】有关遏制战略的代表性著述，参见John Lewis Gaddis, Strategies of Containment; A Critical Appraisal of Postwar American National Security Policy (New York; Oxford University Press,1982); Seyom Brown, The Faces of Power United States Foreign Policy from Truman to Clinton, 2d ed. (New York; Columbia University Press, 1994).【注尾】 遏制战略的目标是对威胁到美国特定利益的国家进行威慑。在权力运用的程度上，遏制战略不需要得到他国的允许，对他国做出的反应是强迫其按照本国的意愿行事；在广度上则涉及威胁美国特定利益的特定国家。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America, pp.111~120.【注尾】 遏制战略在权力运用的广度上针对特定国家，在程度上依靠的是行使者对他国的强迫，是权力“鹰派”。典型的遏制战略是冷战期间美国对苏联的遏制，从1947年一直持续到1991年。
第三，选择性干预战略。选择性干预战略是多种战略的混合，是一个含糊的战略。选择性干预战略在权力运用的程度上强调多边协商，同时认为必要时美国将会单独行动。在权力运用的广度上，坚持有选择地对涉及美国重要利益的地区实施干预，但干预的范围难以界定。阿特认为选择性干预的性质最难界定。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America, pp.121~123.【注尾】 选择性干预是一个十足的权力“中间派”。
第四，孤立主义战略。【注释】有关孤立主义的有代表性著述，参见Senator Robert A. Taft, A Foreign Policy for Americans (Garden City; Doubleday, 1952); Robert W. Tucker, A New Isolationism: Threat or Promise? (New York: University Books, 1972); Eugene Gholz, Daryl Press, and Harvey Sapolsky, “Come Home America: The Strategy of Restraint in the face of Temptation,” International Security, vol. 21, No. 4, Spring 1997, pp.1~43.【注尾】 孤立主义战略的目标是，美国的武力只用来保护生死攸关的利益。除非美国的生存受到威胁，否则美国不要卷入过多战争。在程度上，孤立主义谋求完全的行动自由，但是并没有假定强迫他国接受本国意愿；在广度上，只关注本土安全，权力运用受到最大限度的限制。在权力运用性质上，孤立主义是权力“中间派”。孤立主义战略最早出现在1796年美国总统华盛顿的《告别演说》（Farewell Address）中，他告诫美国“不要陷入错综复杂的结盟关系中”。孤立主义战略是美国外交政策中延续时间最长的大战略。除了几次短暂的例外，孤立主义战略从1789到1947年几乎垄断着美国的外交政策。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America, p.172. 【注尾】
第五，离岸平衡战略。【注释】
离岸平衡战略的代表性著述参见Christopher Layne, “The Unipolar Illusion: Why New Great Powers Rise,” International Security, Vol.17, No.4,Spring,1993, pp.5~51; Christopher Layne , “From Preponderance to Offshore Balancing: Americas Future Grand Strategy,” International Security, Vol. 22, No. 41,Spring 1997, pp.1~39; John J. Mearsheimer, “The Future of American Pacifier,” Foreign Affairs, Vol. 80, No. 5 Semtember/October 2001, pp.46~61;John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics (New York: Norton, 2003).【注尾】 离岸平衡战略的目标是保持欧亚大陆不会出现对抗美国的霸权国，该战略的核心是要求美国遏制任何潜在的欧亚大陆霸权，并为此时刻做好准备。在权力运用的程度上，离岸平衡战略在很大程度上保持着美国的行动自由，同时保持谨慎和克制，不排除在多边制度框架中依赖地区盟友管理国际事务；在广度上则避免过多地干预地区事务，避免过度使用美国权力。离岸平衡是介于遏制战略和选择性干预之间的权力“中间派”。
第六，宪政秩序战略。宪政秩序战略是伊肯伯里提出的一项美国外交新战略，其目标是通过建立获得认可的制度结构，尽可能维护美国主导的世界秩序。【注释】G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major War, pp.17~20.【注尾】 在权力运用的程度上，宪政秩序强调与他国合作，尊重他国意愿；在广度上广泛参与国际事务。宪政秩序战略是权力合法化限制的典型，是典型的权力“鸽派”。伊肯伯里认为第二次世界大战之后，西方工业化民主国家之间形成的稳定的世界政治秩序是一种宪政秩序，而其推动力则来自于美国的宪政秩序大战略。【注释】G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major War, pp.266~270.【注尾】
第七，全球集体安全战略。集体安全是建立在“人人为我，我为人人”基础上的安全战略，其目标是实现世界和平，实现所有国家的安全，是一种理想状态的安全战略。全球集体安全追求的是安全不可分割，一个国家不可能享受和平，除非所有国家都是安全的。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America, pp.92~99.【注尾】 集体安全在权力运用的程度上以合法性为基础，在权力运用的广度上涵盖世界一切安全事务，是纯粹的权力“鸽派”。全球集体安全战略得以成功实践的典型是第二次世界大战后建立的联合国，其不太成功的典型则是第一次世界大战后建立的国际联盟。
第八，地区集体安全战略。地区集体安全战略是全球集体安全战略的地区版。一个有效的地区集体安全体系建立在四个基础之上：和平不可分割、防务负担的公正分配、普遍的信任及足够的军事力量。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America, pp.99~101.【注尾】 区分地区集体安全与全球集体安全的标准不是和平不可分割而是二者的地缘范围，与全球集体安全一样，地区集体安全是权力“鸽派”。北约（NATO）和里约—美洲国家组织（RioOAS）体系，是比较典型的地区集体安全体系。
三、权力限制的方式
拥有权力并不意味着可以带来利益，合理的战略约束可以使权力回报更高，还可以避免强制使用权力带来的抵抗和质疑。因此，评估权力限制的方式对于如何维持权力优势地位有重要意义。权力限制的方式包括程度上和广度上的权力限制。程度上的权力限制，即权力合法化限制有五种，它们是：合乎程序、符合道德、制度约束、可信的承诺和参与决策。广度上的权力限制方式包括选择性干预、离岸平衡和孤立主义。
（一） 权力合法性限制
权力合法性限制要求权力运用通过国际规则、规范和制度来实现，也可以通过以特定行动获得他国的谅解和担保的方式来实现。获得权力优势地位的主导国寻求合法性权力限制的动机是通过合法性的制度安排获得他国的认同，以减少维持秩序的成本，尽可能地追求现存秩序的长久性存在。沃尔特提出了权力合法性限制的两种方式：合乎程序与合乎道德。伊肯伯里提出了权力合法限制的三种方式：制度、承诺和参与决策。
1. 合乎程序。沃尔特将国际政治和国内政治进行类比，认为如果国际政治如同国内政治一样是按照合法的程序行事，则这样的权力运用更具合法性。【注释】Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, pp.161~163.【注尾】
2. 合乎道德、合乎善的准则。沃尔特认为美国的霸权地位只有遵循了现行道德规范才会显得合法。他认为对美国霸权地位合法性造成最严重损害的是那些违背了道德要求的外交政策，例如阿布格莱布监狱虐囚丑闻及此后可能多达28名伊拉克和阿富汗囚徒被美国士兵杀害。【注释】Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, pp.167~171.【注尾】
3. 制度约束。伊肯伯里论证了合法的制度约束由于建立在认同和协商基础上，因此可以很好地维持主导国主导的国际秩序。伊肯伯里认为，美国可以通过在得到认可的制度框架中行使权力，可以使它将其权力优势维持到更远的将来。【注释】G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major War, p.270. 【注尾】
4. 可信的承诺。产生合法性的一个重要基础是彼此信任。在国际政治领域中，承诺的可信性是产生合法性的重要基础。伊肯伯里认为弱国由于其自身的脆弱性，更渴望获得强国可信的承诺。【注释】G. John Ikenberry, After Victory: Institutions, Strategic Restraint, and the Rebuilding of Order after Major War, pp.55~56.【注尾】 皮特·考依（Peter F. Cowhey） 也强调了信守承诺的重要性。他认为在多边秩序中，一个国家不会自愿遵从多边制度框架，除非这个国家相信主导国会信守在这样的框架中行动的承诺。【注释】Peter F. Cowhey, “Elect LocallyOrder Globally: Domestic Politics and Multilateral Cooperation,” in John Gerard Ruggie ed., Multilateralism Matters: The Theory and Praxis of an Institution Form (New York: Columbia University Press, 1993), p.158.【注尾】
5.参与权力运用的决策过程。乔恩·艾尔斯特（John Elster）认为领导国（Leading country）可以通过向其他国家开放其国内政策来获得他国对一项政策的支持。他认为这个过程类似公司的“担保”（bonding）策略，通过向股东提供某种担保来获得资本。【注释】Elster, “Introduction” in Jon Elster and Rune Stagstad eds., Constitutionalism and Democracy (New York: Cambridge University Press ,1988), p.15.【注尾】 这就意味着领导国可以通过各种制度安排，允许其他国家参与其决策过程，以增强其他国家对它的信任，确保其权力不被滥用。
（二） 广度上的权力限制
如上所述，权力限制指权力在程度上和广度上受到的限制。程度上的权力限制即权力合法化限制，权力限制的一般方式是指权力广度受到的限制。在广度上，本文讨论三种权力限制方式：选择性干预、离岸平衡和孤立主义。
1.选择性干预。选择性干预是权力运用在程度上和广度上都受到限制的战略手段，但这里并不认为选择性干预仅仅是一种权力限制手段。虽然选择性干预假定美国对世界事务做出有选择的干预，更多地坚持通过多边框架处理世界事务，但是它并没有假定美国在关乎其至关重要利益时不会采取单边行动。
选择性干预的主要特征是美国通过双边和多边联盟继续在欧洲、亚洲和中东地区部署大量军事力量，以减少这些地区的安全竞争。在涉及美国重要利益的地区和区域，保持美国的战略存在，同时避免对国际政治事务过度干预和承担过多责任。【注释】沃尔特和阿特都持相似观点，虽然沃尔特更倾向于美国采取离岸平衡战略。See Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, p.12；Robert J. Art, A Grand Strategy for America, p.121.【注尾】
选择性干预战略使美国可以在涉及其重要利益的地区保持影响力，同时避免帝国的过度扩张。但由于对重要利益的界定存在很大模糊性，民主党和共和党之间为争夺选票进行的权力之争更使得对这些重要利益的界定有时不是出于国家利益而是出于政党利益，从而使建立在重要利益基础上的选择性干预难免变成干预过度。如沃尔特批评的，美国的干预过度成为基地组织发展的一个重要因素。通过宣称自己是“不可或缺的国家”，美国最终为一系列全球问题承担了责任。要应对这些困难不仅开销不小，而且不能解决问题，又让美国的领导地位和信誉遭受质疑。【注释】Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, pp.221~ 222.【注尾】
2. 离岸平衡。【注释】米尔斯海默将离岸平衡看作是一项重要的维持权力的推卸责任战略。事实上，离岸平衡是一种强国的自制行为，是通过对权力的自我限制以便更有效地使用权力。沃尔特指出离岸平衡节约了美国权力的运用，将美国权力引起的恐惧减到最小。See John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, pp.234 ~238; Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, p.223.【注尾】 这一战略手段的重点是在不涉及重大利益的情况下，主导国采取回避或脱离、不直接介入的方法加以应对，只在关键利益受到威胁时才主动介入。其关键是主导国主动寻求更少直接参与国际事务的管理，以减少权力运用的成本，避免过度扩张造成权力优势地位的损害。权力自我限制的目的是为了节省和保存权力。离岸平衡有三种形式：不直接管理、脱离和关键性介入。
不直接管理是权力自我限制的重要方法，是关键性介入的前奏环节。在重大利益不受到伤害的条件下，或者在地区平衡没有被打破之前，它是离岸平衡的重要手段。不直接管理并不意味着不管理，甚至在一些不涉及重大利益的问题上，主导国也会迫不及待地介入进去。
脱离是一种摆脱负担的行为。当大国陷入战争泥沼，有效避免过度损害其权力的选择是主动撤退。脱离是权力限制的重要方式，虽然大多数时候是不得已而为之。比如美国选择从越南撤退，苏联从阿富汗撤军。
在涉及重大利益的区域，当不直接管理的方式失效时，关键性介入便成为有效的选择。我们可以把关键性介入看作不直接管理的后续行动，但是不直接管理失效并不意味着必须进行关键性介入。在评估冷战后欧亚大陆可能出现的国际政治结构和美国的对策时，米尔斯海默指出美国应该从欧洲和东北亚撤出其驻留的军队，作为一个离岸平衡手来维持欧洲和东北亚的均势。除非在欧洲或者东北亚出现潜在的霸权国，否则美国就不会选择关键性介入。【注释】John J. Mearsheimer, The Tragedy of Great Power Politics, pp.386~ 387.【注尾】
3. 孤立主义。孤立主义也是权力限制的一种方式。这种追求与世隔绝的战略手段很少能够在今天相互依赖的世界政治中采用，本文不单独作为一种权力限制方式加以论述。
四、权力限制与奥巴马政府对伊斯兰世界的政策
奥巴马以变革为口号开始了他的“新政”。这股变革之风，也改变着美国运用权力的方式。目前美国正在从单边主义权力强制的立场后退，以更加节制的方式使用其权力。美国运用权力的方式已经和正在改变，不变的是权力运用的目的——维持美国的霸权地位。
为了更好地理解奥巴马政府外交政策对权力的限制，本文选择奥巴马政府对伊斯兰世界的外交政策作为考察对象，一方面由于反恐这项美国当前最重要的外交政策与伊斯兰世界密切相关，另一方面也因为伊斯兰世界与美国积怨最深，美国权力限制所释放的信号，更容易使人相信奥巴马政府正在尝试采取与小布什完全不同的权力运用方式，维护美国的霸权地位。
（一）巴以和解的新路线图：衡量美国外交政策的“道德”指标
奥巴马政府对美国外交政策的原则做了新的界定。2010年5月白宫发布的《国家安全战略报告》（以下简称为《报告》）指出，美国要推动建立一个公正和可持续的国际秩序。“公正”被定义为促进相互利益和保护所有国家的权利；“可持续”的基础是广泛的共享规范，以及为应对共同挑战而采取的集体行动。【注释】2010 National Security Strategy of the United States，p.12.【注尾】 虽然在奥巴马政府以实际行动实践其建立公正国际秩序的承诺之前，我们无法对此做出肯定判断，但奥巴马的表态显示出了美国外交政策已经出现了重要转向。
奥巴马政府在巴以问题上向巴勒斯坦传达出更多善意。这些政策在该《报告》中体现在以下几个方面：（1）美国支持建立一个自给自足的、独立的巴勒斯坦国；（2）结束1967年以来巴勒斯坦领土的被占领状态；（3）支持巴以就永久地位问题进行谈判，包括巴以安全问题、边界、难民，以及耶路撒冷地位问题；（4）为巴勒斯坦建国建立相关机制，寻求国际支持。【注释】 2010 National Security Strategy of the United States，p.26.【注尾】
除了《报告》中反映的奥巴马政府巴以问题政策的变化，2009年奥巴马在多次演讲中都表达了类似的观点。2009年6月4日，奥巴马在开罗大学发表了《一个新起点》（On a New Beginning）的演讲。他指出，“正如以色列的生存权不可否认一样，巴勒斯坦的生存权也不可否认。”“（美国）不承认以色列继续建设定居点的合法性”，以色列应停止定居点计划。奥巴马还指出，以色列必须采取措施保证在加沙地带和约旦河西岸地区的巴勒斯坦人的正常生活。最为重要的一点是，奥巴马强调了建设一个巴勒斯坦国的重要性，以及对巴勒斯坦建国的支持。【注释】Remarks by the President on A New Beginning, Cairo University, Cairo, Egypt, June 4, 2009, available at: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/remarks-president-cairo-university-6-04-09.【注尾】
奥巴马政府提出的方案虽然在现实中还存在很多操作性难题，但这至少是对巴勒斯坦表达善意的处理方案。如沃尔特所言，权力限制的道德要求，意味着美国需要接受巴勒斯坦自治和建国的要求，需要停止支持以色列变相扩张领土的定居点计划，需要以色列从1967年6月的占领区撤离，以换取完全的和平。【注释】Stephen M. Walt, Taming American Power: the Global Response to U.S. Primacy, pp.233~235.【注尾】
（二）伊拉克撤军计划：离岸平衡
奥巴马政府正在执行着一项紧迫而艰难的任务——从伊拉克这个泥潭抽身。奥巴马选择从伊拉克脱身，因为他认识到了美国权力的有限性。在开罗的演讲中，他强调“伊拉克问题提醒美国在可能的情况下，应选择外交手段和建立国际共识的方式解决我们的问题，在此我想引用一下托马斯·杰克逊的话‘我希望我们的智慧可伴随着我们的力量一起成长，并同时教导我们，使用的力量越少意味着我们越强’”。【注释】REMARKS BY THE PRESIDENT ON A NEW BEGINNING, Cairo University, Cairo, Egypt, June 4, 2009. 【注尾】
离岸平衡的三种政策选择在奥巴马的伊拉克政策上都存在着可能的操作空间。脱离是离岸平衡的一个选择，奥巴马政府已经开始执行伊拉克撤军计划。2010年8月31日，奥巴马兑现了其竞选总统时向选民许下的诺言——结束伊拉克战争。他宣布:“美国在伊拉克的作战使命已经结束，伊拉克自由行动（Operation Iraqi Freedom） 已经结束。”【注释】Remarks by the President in Address to the Nation on the End of Combat Operations in Iraq, August 31, 2010, available at: http://www.whitehouse.gov/the-press-office/2010/08/31/remarks-president-address-nation-end-combat-operations-iraq. 【注尾】
从离岸平衡的第三个原则关键性介入的角度看，在地区力量均势失衡时，美国会尽力促成地区大国之间达成均势。如果这种努力失败，在依靠地区力量无法实现均势的条件下，美国会选择关键性介入以恢复均势。可以预期的前景是，奥巴马政府会尽可能地支持伊拉克新政府，以抗衡实力日益增强的伊朗对中东均势造成的破坏。恢复伊拉克的实力，平衡伊朗，造成中东新均势，是美国中东离岸平衡战略的关键。美国作为中东的一个离岸平衡手，不仅可以最大限度地减少介入中东事务带来的伊斯兰世界对美国的仇恨，还可以依靠伊拉克恢复波斯湾失去的平衡。
（三）阿富汗政策和反恐政策：选择性干预的限度
美国在伊拉克推行撤军、脱离政策的离岸平衡，以及它应对阿富汗及恐怖主义的选择性干预政策，都有一个共同之处，即限制美国的权力，防止美国权力的过度运用。
奥巴马政府应对恐怖主义的新政策是谋求以综合措施加以应对，这体现了美国对其权力限度的思考。2010年《国家安全战略报告》显示出，奥巴马政府放弃了小布什提出的全球反恐战争概念，认为美国不是在进行一场全球性的反恐战争，而是通过使恐怖主义非法化的措施应对基地组织的威胁。“美国一直在寻求使恐怖主义非法化和孤立恐怖主义的办法。然而这并不是一场全球性战争而是战术性的——应对恐怖主义或者伊斯兰教的——战争。我们是在与一个攻击美国及其盟友和伙伴的特殊网络、基地组织和那些支持它的恐怖主义分支打一场战争。”【注释】 2010 National Security Strategy of the United States, p.19.【注尾】 奥巴马政府否认美国正在进行一场全球反恐战争的提法，显示了美国对其硬权力的忧虑，美国开始寻求多边综合性的非军事措施应对恐怖主义。
选择性干预战略的重要特征是在涉及美国重要利益的地区保持战略存在。奥巴马政府的阿富汗政策，是选择性干预战略实施的一个范例。美国从伊拉克撤军的离岸平衡战略，并不否认美国为了集中更多军事力量以对阿富汗实施选择性干预。小布什单边主义受挫表明美国依靠自身力量无法解决阿富汗问题。为了避免对阿富汗政治事务过度干预和承担过多责任，奥巴马政府开始构建应对阿富汗问题的三种新措施：借助盟国、要求阿富汗政府承担责任和依靠巴基斯坦。
第一，重回多边主义，依靠国际安全援助部队（International Security Assistance Force, 简称ISAF）协助美军应对阿富汗局势。《报告》指出，国际援助部队和美国军队共同应对阿富汗叛军，以确保阿富汗主要人口中心的安全，并培训阿富汗安全部队。在国际援助部队的协助之下，为美国向阿富汗移交权力和美国于2010年7月减少驻军创造条件。【注释】 2010 National Security Strategy of the United States, p.21.【注尾】
第二，依靠美国的伙伴国、联合国和阿富汗政府自身的力量，共同治理阿富汗。《报告》指出，美国将依靠阿富汗总统、部长、省长，以及地方领导来治理阿富汗。【注释】 2010 National Security Strategy of the United States，p.21.【注尾】 这是要阿富汗政府承担阿富汗乱局的治理成本，尽可能减少美国力量的消耗。
第三，依靠巴基斯坦加强对阿富汗边境地区的控制。《报告》指出，应对阿富汗边远地区的极端恐怖主义分子需要巴基斯坦的协助。为了获得巴基斯坦的支持，美国向巴基斯坦开出优厚条件。《报告》指出美国将向巴基斯坦提供大量援助，暗示巴基斯坦如果这样做的话，将在一系列其他有关巴基斯坦利益的问题上获得美国的支持。【注释】2010 National Security Strategy of the United States，p.21.【注尾】 这与其说是对巴基斯坦的引诱，不如说是对巴基斯坦的威胁：如果巴基斯坦不这样做，就可能失去美国在一系列有关巴基斯坦利益问题上的支持。
很显然，奥巴马政府正在采取综合措施应对阿富汗问题和恐怖主义。问题不在于这些措施本身的效用多大，而在于干预本身是否超出了美国的能力。阿特在评估美国的选择性干预措施时警告说，选择性干预有六个潜在危险：消耗美国实力、使美国的联盟名存实亡、将美国拖入战争、丧失武力干预的可选择性、刺激其他大国形成对抗性联盟，以及失去美国民众的支持。【注释】Robert J. Art, A Grand Strategy for America, p.161. 【注尾】 事实上，美国应对阿富汗问题和恐怖主义的选择性干预战略，正面临着出现所有这些危险的可能。
近年来，似乎出现了美国过度扩张的迹象。奥巴马政府上台之后，开始改变美国外交政策的方向。奥巴马政府正在寻找一种限制运用美国权力的方式，以维持美国的霸权地位。无可否认的是，任何不受节制的权力运用都将损害而不是加强美国的世界地位。
刘会军： 北京大学国际关系学院在读博士研究生