《美国研究》2001年第3期
美国的政教关系
刘澎
〔内容提要〕政教关系是美国政治文化中的一个重要内容，涉及宗教、政治、法律等领域内一系列重大原则问题。美国宪法第一修正案确立的政教分离与宗教自由原则是处理政教关系问题的基本原则。近年来，美国政教关系的热点主要体现在公共场所的宗教表达、公立学校中的宗教活动、宗教信仰与法律规定和社会公德相冲突等问题上。政教关系所面临的新难题之一是如何对待新兴宗教运动的兴起和发展。政教关系问题的解决方式主要是法律手段，如何运用已有的法律或设立新的相关法律，成为在政教关系问题上各方争夺的焦点。对政教关系问题的处理，体现了美国社会的价值标准，反映了美国法制与道德，世俗与宗教既统一又矛盾，既相互协调又相互制衡的特性。
关键词：美国/宗教 / 政教关系
政教关系 ( Church-State Relations )，即政府与教会（宗教组织）的关系。作为美国政治文化中的一个重要内容，广义的政教关系不仅指政府与教会的关系，而且也包括政治与宗教的关系。美国的政教关系问题由来已久，自美国建国以来，就存在如何看待和处理政教关系的问题。由于政教关系涉及美国宪法的基本原则、民权的基本概念，涉及政府与社团组织、利益集团、公民个人之间的关系准则，其对司法、教育、新闻、出版及社会公共生活等各方面的影响非常深远。长期以来，政教关系一直是美国社会倍受关注、争论不休的重要话题。
了解美国的政教关系，对于全面理解美国的政治、宗教、法制，特别是美国社会的传统价值，具有重要的意义。反之，就不可能真正理解民权思想与宗教自由观念何以是美国社会所推崇的基本原则。
另一方面，美国政教关系的理论与实践清楚地表明，政教关系问题的复杂性不仅在于其涉及宗教、政治、法律等领域内一系列重大原则问题，而且往往表现为政府、教会与个人无法回避的社会现实问题。对政教关系问题的处理，从整体上说体现了美国社会的价值标准，反映了美国的法制与道德，世俗与宗教既统一又矛盾，既相互协调、又相互制衡的特性。因此，美国的政教关系问题也可以说是从一个特殊的角度对美国社会内部结构的一种综合反映。
一、政教关系的基本原则
（一）宪法第一条修正案
要了解美国的政教关系，首先要看美国法律中有关宗教问题的规定。美国没有专门的宗教立法，其宪法中也只有一条涉及宗教问题。美国宪法第六条第三段规定，“上述参议员和众议员、各州议会议员以及合众国政府和各州一切行政、司法官员均应宣誓或郑重声明拥护本宪法；但不得以宗教信仰作为担任合众国任何官职或公职的必要资格。”
除此之外，美国宪法第一条修正案中有关宗教问题的表述，可以说是美国政教关系最主要、最根本的法律基石。自从宪法第一修正案问世以来，直到今天为止，所有美国政教关系的案例与争论，无不以该修正案为最终的法律依据。宪法第一修正案之所以如此重要，就在于它确立了处理政教关系问题的基本原则，即政教分离原则与宗教自由原则。
美国宪法前十个修正案被统称为“权利法案”，其中第一修正案涉及宗教问题，即1791年通过的宪法第一条修正案中的一句话（两个分句）。这句话是：“国会不得制订设立宗教或者限制其自由实践的法律”。这就是著名的“设立分句”和“自由实践分句”。但由于美国的政治体制，直到1868年宪法第十四条修正案正式通过后，这两个分句才对各州产生约束力。涉及宗教问题的所有立法和所有案件的根本指导就在于这两个分句，而这两个分句的解释权在于联邦最高法院，只有联邦最高法院才对这两个分句有最终的和最具权威性的发言权。简单地说，这两个分句所体现的两个根本原则可以用联邦最高法院前任首席大法官伯格在“沃尔兹诉纽约税收委员会案”（Walz v. Tax Commission 1970）裁决中的总结来表述：既不能容忍政府设立宗教的行为，也不能容忍政府干预宗教的行为。这两个原则说起来容易，但执行起来并不那么简单。“仁者见仁，智者见智”，二百多年来围绕应该如何理解对这两个分句的争论从未止息。
（1）设立分句
设立分句是指宪法第一条修正案中关于国会不得通过立法设立宗教的规定，所以简称设立分句（国内也有人将“设立宗教”译作“确立国教”，将设立分句称作“确立国教”条款【注释】李道揆：《美国政府与政治》，北京·中国社会科学出版社1990年9月第1版，第666页。【注尾】）。
对于设立分句的含义，教会人士从基督教的立场出发，认为政府应承认教会的存在，但对所有教派与宗派应一视同仁，平等对待。各教派中不应有官方钦定的教会。但绝大多数人是从国家与教会的政治关系上来理解这一规定的。1802年，托马斯·杰裴逊在给浸礼会信徒的一封信中对此作了详细的解释，指出此规定的实质是实行政教分离，即在教会与国家之间建立“一道隔离的墙”。1947年，美国最高法院在“艾沃森诉教育委员会案”（Everson V. Board of Education, 1947）的裁决书中对设立分句的含义作了明确解释：
第一条修正案设立宗教条款的意思至少是这样的：不论州政府还是联邦政府，都不得将一个教会确立为州教或国教；不得通过援助一种宗教或所有宗教，或偏护某一宗教而歧视另一宗教的法律；不得强迫或影响某人违背本人意志加入或不加入一个教会，或强迫他宣布信奉或不信奉任何一种宗教。任何人不得因持有或宣布宗教信仰或不信教，去或不去教堂做礼拜而受到惩罚；不得课征任何数量的税收以支持任何宗教活动或机构，不论他们以任何名目出现，也不论他们采用任何形式传教布道。不论是州政府还是联邦政府，都不得以公开或隐蔽的方式参与任何宗教组织或集团的事务；反之亦然。用杰裴逊的话说，这一反对用立法确立国教条款，意在树立起一道“教会与国家分离的墙”。
但政教分离并不是绝对的。1971年，最高法院首席大法官伯格在“雷蒙诉库尔兹曼案”的裁决书中指出，“我们以前的裁决未要求完全的政教分离；从绝对意义上说，完全的分离是不可能的。政府同宗教组织之间的某种关系是不可避免的……，分离的线远非一堵墙，而是一个模糊的、不清晰的、因某种特殊关系的所有情况而变化的障碍物”。(Lemon V. Kurtzman, 1971)
（2）自由实践分句
自由实践分句与设立分句相辅相成，是宪法第一条修正案的另一项重要规定。该分句规定国会不得立法禁止宗教自由实践。作为与“确立国教”条款的对应提法，也有人将其称为“信教自由”条款。设立分句的核心是政教分离，是讲政府与教会的关系；自由实践分句的核心则是宗教自由，是讲政府在处理宗教问题时的权力限制。
具体地说，政府对教徒根据其宗教教义和信条进行的宗教实践原则上是不应干预的，但这个“宗教实践”并不意味着宗教徒具有随心所欲行事的无限权力。1878年，美国最高法院在“雷诺兹诉美国案”的裁决书中指出，法律“不能干涉宗教信仰和见解，但是可以干涉宗教实践。”（Reynolds V. United States, 1878) 1890年，最高法院在“戴维斯诉比森案”的裁决中强调，宗教实践必须符合“旨在保障社会安定繁荣的法律和全体人民的道德观”（Davis V. Beason, 1890）， 这实际上表明了宗教“自由实践”是一个相对的概念。
1940年，美国最高法院在对“凯特韦尔诉康涅狄格州”案（Cantwell V. Connecticut, 1940）的裁决书中，重申了雷诺兹案的原则，该裁决书明确指出：自由实践分句“包括两个概念——信仰自由和行动自由，第一个是绝对的。但第二个，按事物的性质则不是绝对的，为了保护社会，行为仍然要受到约束。”
以上几个案例表明，美国最高法院在贯彻自由实践分句即“宗教自由”的规定时所遵循的标准是：宗教信仰的自由是绝对的，政府不得用法律加以限制；基于宗教信仰的宗教活动和行为的自由是相对的，有条件的，宗教“自由实践”的条件不能违犯社会道德准则，为了“保护社会”，政府可以采取行动。
最高法院对“宗教自由”的理解，使其牢牢地掌握了处理政教关系的主动权，它在司法实践中在各界人士对宪法第一修正案自由实践分句即“宗教自由”的不同理解上巧妙地保持了平衡。
（二）关于政教关系问题的理论观点
由于对宪法、宪法第一条修正案的不同理解和对某些具体政治及宗教问题的不同看法，美国人对政教关系问题的态度基本可分为三种主要的不同观点：分离派、协调派和中立派。这三种观点的区分不是绝对的，有些学者把中立派归入协调派；此外，一些组织和个人在具体问题上的看法也并非始终如一。在美国政教关系中，联邦最高法院的态度是非常重要的一个方面。从最高法院在涉及宗教案例的司法实践中可以看出，最高法院本身在政教关系问题上也存在着这三种不同观点的明显倾向。
在对宪法的看法上，分离派认为无论是支持宗教还是限制宗教，宪法都没有赋予联邦政府对于宗教问题的任何管辖权。而协调派认为，宪法的确赋予了联邦政府一定的权力，或者至少宪法不可以解释为是对联邦政府在宗教问题上的权力的否认或禁止。
按照分离派的理解，“设立分句”的内容主要包括以下几个方面：国会不能制订旨在确立某种宗教、教派或教会相对于其他宗教、教派或教会的特殊地位的立法，也不得制定旨在确立宗教信仰相对于非宗教信仰的优越地位的立法；任何机构或个人不得强迫他人信仰宗教或表白其宗教信仰、信仰和实践某种宗教或加入某一教派或教会；政府在涉及宗教信仰的问题上应保持绝对的中立，不得与任何宗教发生任何关系。“自由实践分句”的内容主要包括以下几个方面：国会既不得制定旨在普遍限制宗教的自由实践的立法，也不得制定旨在限制某个特定宗教、教派或教会的自由实践的立法；宗教实践在法律范围内是自由的，不受政府及个人干预。分离派认为，“设立分句”事实上确立了国家与教会之间的“分离之墙”，这正是美国国父们的意愿；而“自由实践分句”则把宗教和教会从其从属于国家政府控制的欧洲传统中解脱了出来。
在对宪法第一条修正案的看法上，分离派认为它具体确认了宪法并没有赋予联邦政府在宗教问题上的任何权力。他们对宪法第一条修正案的解释被称为“广义”解释，简单地说，他们认为，宪法第一条修正案的意图在于禁止政府支持或者限制宗教实践，即使这种支持或限制并不针对某一特定宗教、教派或教会团体。对分离派来说，政府认定宗教信仰优于非宗教信仰、用政府税款资助宗教学校、对日常社会生活或公众生活进行强制性的宗教规范，都将是对宪法和第一条修正案原则的歪曲。分离派主张国家与教会之间的完全分离。
而协调派认为，第一条修正案只是旨在反对设立官方宗教或国家教会，并没有明确而完全地禁止政府在宗教问题上的权力。他们的解释被称为“狭义”解释。在地方层面，协调派主张多数派权威，即在基督徒占绝对优势的地方应体现基督教价值观在这些地区的公共事务中的作用和影响，对于这种地方性多数派权威，联邦政府也无权干预。这些势力主要分布在宗教右派占优势的南方各州，这也体现了美国南方各州主张建立松散邦联的传统，同时也反映出在这些地区宗教势力积极参与地方公共事务的强烈倾向。
在一些特定的公共事务问题上，这两派的观点也存在着明显的差别。分离派坚决反对政府组织或鼓励在公立学校中的宗教性祈祷；坚决反对用政府税收资助宗教学校；坚决反对在公共场所设置宗教标志。而协调派在这些问题上的看法正好相反。
中立派在一定程度也可归入协调派，因为从总体上来说，中立派反对国家与教会之间的完全分离。中立派其实并不中立，它也赞成政府参与支持和鼓励宗教信仰及其实践，支持宗教信仰对非宗教信仰的优势地位，甚至认为在政府行为中可以有一定色彩的宗教性，但它反对政府支持或鼓励有教派特色的宗教信仰和实践。它同协调派的差别在于它并不赞成政府参与在公共事务中推行教派特色较强的强制性宗教信仰和实践活动。对中立派来说，政府支持的是作为美国传统遗产重要部分的国民宗教（以基督教为核心），并没有支持或鼓励某一特定的宗教、教派或教会，因而并不违反宪法第一条修正案“设立分句”的原则。因此，中立派支持公立学校中的强制性祈祷活动，但认为这种祈祷不得带有教派特色；它支持政府对宗教信仰及其实践进行“不偏不倚”的资助；同样，它也支持公共场所设置宗教标志物，只要这些宗教标志物没有教派特色。
分离派和协调派之间存在的最大分歧是“政教分离”原则是否成立。多年来的统计表明，大多数美国人相信“政教分离”是宪法第一条修正案确定的原则。事实上，在宪法第一条修正案中并没有“政教分离”这个术语。“国家与教会之间的分离之墙”这个表述最早是由美国总统杰裴逊使用的，这是他在1802年在答复浸礼会教徒有关宪法第一条修正案的提问时采用的说法。他写道，“我以至高的敬意注意到全体美国人民宣布他们的立法机构不得‘制定确立宗教或禁止宗教活动自由的法律’，因之在政教之间竖起了一道分离之墙。”【注释】John Eidsmoe, Christianity and the Constitution (Grand Rapids, Michigan: Barker Books, 1987), p.242.【注尾】美国联邦最高法院在1947年的“艾沃森诉教育委员会案”中首次明确肯定了“国家与教会之间的分离之墙”的存在。布莱克法官称，“第一条修正案在国家与教会之间竖起了一堵分离之墙。这堵墙必须巩固得高而坚不可摧。我们不会容许任何一个细小的缺口。”
协调派认为，无论是宪法还是第一条修正案，都没有提及国家与教会之间的“分离之墙”。按照协调派的理解，宪法第一条修正案涉及宗教问题的“两个分句”的意图在于防止设立官方宗教或国家教会，或者给予某个特定的宗教教派或教会以特权地位；阻止政府干预宗教自由实践；允许各州按照各自的理解对宗教团体进行资助。协调派对宪法第一条修正案的理解特别是第三个意图（“允许各州按照各自的理解对宗教团体进行资助”）反映了美国联邦主义和邦联主义在宗教问题上的根本区别，也是宗教右派目前的主要主张之一。这种理解不代表目前美国官方的立场，因为最高法院在一系列案例的裁决中已明确了政教分离与宗教自由的原则，这是协调派、也是目前势力日盛的宗教右派所不愿看到的。
在实际生活中，美国人对宪法第一条修正案和“政教分离”原则的理解要比分离派与协调派这种简单的两种分类复杂得多，但这两种分类概括了从世俗角度看待宪法第一条修正案的基本观点，有助于迅速了解美国人在政教关系法律依据上的主要分歧。
二、政教关系的历史演变
谈到美国的政教关系，人们的第一印象是它与欧洲传统有着很大的差别，表面看来似乎很清楚，细究起来却往往导致争议，远非一句话可以说清楚的。之所以如此，是因为美国的政教关系长期以来存在着明显的理论和实践的差异。美国联邦宪法有关宗教的规定特别简单，宪法第六条禁止对出任公职的人员进行宗教测试。宪法第一条修正案虽也有规定，但也特别简单，即“设立分句”和“自由实践分句”。条文简单造成不同的解释，这种不同解释在美国联邦最高法院不同时期的裁决中表现得较为突出。但在实践中，尽管强调政教分离的人可以从宪法第一条修正案中寻求法律依据，但这丝毫不影响美国宗教的广泛存在和持续发展。事实上，正是由于美国的宗教传统悠久，教派林立，人数众多，影响无处不在，以致于大多数美国人相信美国是“上帝治理下的国度”（One Nation Under God）。在美国人拥有的所有“财富”中，最令他们感到骄傲和自豪的东西之一就是宗教。与此同时，一些组织和个人为了维护他们所理解的宪法第一条修正案所确立的政教分离原则，从来没有放弃过运用包括法律手段在内的各种方式，对宗教介入公共事务行为进行斗争。他们之所以这样做，据说正是为了维护宗教信仰自由的权利，这种权利又是与政教分离原则相一致的。这种认识不是偶然的，作为指导处理政教关系问题的原则，宗教自由与政教分离在美国有一个提出、发展和被社会普遍接受的历史演变过程。
（一）殖民地时期到美国建国初期
相继来到新大陆的欧洲移民先后建立了最初的13块殖民地。尽管许多人来到新大陆的原因是为了逃避宗教迫害，追求宗教自由，但在各殖民地里，欧洲大陆的政教合一、宗教迫害不仅没有消除，反而被各殖民地当局移植到了新大陆。继承了来自欧洲母国宗教文化传统的移民者实行了传统的政教体制，各殖民地政权和教会密切合作，共同维护当地的宗教与政治的正统性。除了威廉·潘恩的宾夕法尼亚和罗杰·威廉斯的罗得岛外，各殖民地都实行了强制性的政教合一体制，建立了当地的官方教会，对本殖民地居民的宗教信仰强行进行统一，强制性地要求居民进行宗教实践（如每个主日都要进教堂听道）。在马萨诸塞湾、普利茅茨、康涅狄克和新罕布什尔，基督教新教公理会是官方教会；在北卡罗来纳、南卡罗来纳和弗吉尼亚，基督教圣公会是正统教会；而纽约、马里兰和佐治亚也经历了从设立官方宗教到废除官方宗教的变化。最具讽剌意味的是，英王查理二世于1662年写信给马萨诸塞湾殖民地的清教徒立法机构，抨击那里的官员极端迫害宗教异已，要求允许英国国教圣公会的信徒享有信仰自由。
这种情况与当初为了躲避本国的宗教迫害而来到这片新大陆的移民的初衷很不一致。特别是清教徒，他们在欧洲深受英国国教的宗教压迫，但在新大陆却对其他教派（天主教徒、贵格会、浸礼会）进行迫害。
北美殖民地中出现的这种宗教不宽容与新移民本身对宗教自由的理解有直接的关系。因躲避宗教迫害而来到新大陆的移民往往怀有强烈的传教热情和卫道精神，他们是虔诚的宗教信仰者，但并非一定是宗教信仰自由的支持者。恰恰相反，这些人出于保持自己信仰纯正的考虑往往对宗教迫害更是情有独钟。北美殖民地的早期历史证明，这些人追求的宗教自由只限于本教本派的宗教自由，对其他宗教和教派根本谈不上自由，为了“拯救他人灵魂”，他们甚至不惜用消灭肉体的办法，使“受害人”摆脱魔鬼的诱感和控制，强迫他人接受自己认为是纯正的宗教。
另一方面，宗教宽容也在一些殖民地开始萌芽。1633年，罗杰·威廉斯建立的罗得岛殖民地实行了宗教宽容原则。1649年，马里兰殖民地通过了保护处于少数地位的罗马天主教徒的宗教宽容法。到18世纪，新大陆的社会政治经济都发生了很大变化，随着各殖民地的不断开发，各殖民地之间的交流加强了，人口的流动产生了跨殖民地的教派与社会，不同教派信仰者源源不断地来到新大陆，又使各殖民地的宗教出现多样化。所有这些变化，对政教合一与宗教不宽容造成了巨大的冲击，宗教自由，政教分离逐渐成为时代的必然。轰轰烈烈的大觉醒运动也极大动摇了各殖民地实行宗教专制、政教合一的基础，美国独立战争和统一联邦的成立更加速了这一转变过程。
但宗教自由、宗教宽容思想的流行并不意味着各殖民地实行多年的官方教会自动消失。独立战争爆发时，北美13个殖民地中的8个殖民地有官方教会。官方教会在各殖民地享有宗教上、政治上的特殊优越地位，实际上相当于当地的“国教”。要废除各地的“国教”，实现真正的宗教自由与政教分离，必然会遭到在某一殖民地或地区已经取得官方教会地位的教派及其在世俗政权中的支持者的强烈反对，因此双方斗争十分激烈。在这场斗争中，托马斯·杰裴逊与詹姆斯·麦迪逊经过长期艰苦的努力，终于在1786年弗吉尼亚州议会通过了《弗吉尼亚州宗教自由法》，这是北美人民争取宗教自由的重大胜利，也是托马斯·杰裴逊对美国的重大贡献。该法案明确表示反对宗教压迫，反对政府确立国教，反对任何形式的官方教会，强调人民有宗教信仰自由的权利。作为明确要求“废除国教”的法案，该法案是美国历史上的重要历史文献之一，它对后来美国宪法第一条修正案中关于宗教条款的内容有着极为重要的影响。
统一后的美国必须实行宗教自由和政教分离，否则真正的统一就无从说起，如果不实行宗教自由，各地宗教迫害将不断出现，社会将会因此而导致分裂与冲突。从政治上说，如果不实行政教分离，政府根本无法确立何种宗教具有正统地位。因此，从多方面看，美国实行宗教自由和政教分离都是必然的，它反映了社会需要，代表了历史发展的方向。
詹姆斯·麦迪逊为实现宗教自由与政教分离也作出了巨大贡献。他提出十点理由反对国家直接扶植宗教或设立国教：宗教只能靠理性和信仰来指导，而不是靠暴力或强制；宗教不附属于任何立法机构的权威；国教玷污了法律面前人人平等的原则；国民政府不能利用宗教作为推行公共政策的手段；历史已经证明了国教的邪恶；国教不应得到国民政府的支持；国教不利于受宗教迫害者的政治避难；国教损害各教派之间日益发展的协调关系；国教影响基督教的传播；把遭到众多国民反对的法案强加给民众，会导致法律信誉的沦丧。
实现宗教自由与政教分离的道路并不是一帆风顺的。从1776到1780年，除罗得岛和康涅狄克外，其余所有殖民地都先后通过了新宪法，都规定保障个人的自由权利，都表达了对宗教自由原则的认同，约半数的州规定了政教分离。然而这些州所规定的自由并非真正的宗教自由，各种宗教信仰和教派也并非完全平等，一个突出的问题是，所有这些州的立法都在一定程度上体现了基督教新教教派信仰的优先权。废除官方宗教的进程十分缓慢，直到1833年马萨诸塞州最后通过联邦宪法第一条修正案，确立了政教分离和宗教自由两项根本原则，官方宗教在美国的历史才正式寿终正寝。
美国独立后的制宪会议于1787年8月30日通过的美国宪法第六条第三段规定，不得对出任公职者进行宗教方面的测试，也不能以宗教信仰作为衡量出庭作证者的信誉的凭证和依据。除此之外，宪法中对于宗教问题并没有更多的涉及。1789年，麦迪逊根据各州在讨论通过联邦宪法时所提出的修改补充意见，向国会提交了一系列修正案，参议院通过后交由各州讨论通过。在两年时间内陆续获得各州通过的十项宪法修正案于1791年12月成为宪法的正式修正案，其中第一条修正案涉及公民的一些基本权利，第一款谈到了宗教问题，它规定，“国会不得制订设立宗教或者限制其自由实践的法律”。这就是著名的“两个分句”（设立分句和自由实践分句），它们分别体现了美国宪法针对宗教问题的两个根本原则：政教分离和宗教自由。
美国著名学者桑福德·科勃名为《宗教自由在美国的兴起》的巨著20世纪初出版后，受到了社会各界的重视，至今仍是从殖民地早期到第一部宪法产生期间美国宗教自由发展历史方面的研究者引用最广的著作。科勃在本书中对美国宪法第一条修正案中确立的宗教自由原则和政教分离原则进行了高度评价，认为这是美国的“首创”，与过去的欧洲传统有着截然不同的差别，是美国献给“文明世界最伟大的一份礼物”。宗教自由和政教分离是近代资产阶级革命的产物，虽然在欧洲思想发展史上可以找到先于美国的亮光，但毕竟是美国人首先把这两项基本原则付诸实践。
另一方面这两项根本原则虽然具有划时代的意义，但限于当时的历史条件，也不可避免地有其历史局限性。两项原则适用的范围，在绝对意义上主要限于基督教或者说基督教新教，对于其他宗教与教派特别是土著印第安人的宗教，两项原则的运用并不充分，其他宗教的信仰者并未享有真正的宗教自由，绝大多数印第安人甚至于连最基本的生存自由也没有。至于政教分离，美国历史已充分证明，彻底的政教分离是不存在的，作为美国宗教传统的基督教新教一直影响着美国政治和社会，而且还将继续对其产生影响。人们围绕着究竟什么是政教分离的争论从来没有停止。两项原则的历史局限性使其本身成为美国社会政教矛盾长期存在的原因之一。
（二）美国建国初期到20世纪中期
美国建国后实行的联邦制赋予了各州较大的权力。尽管在联邦一级的法律上官方教会不具有合法性，但各州在此问题上的规定并不相同。在相当长一段时间内，某些州仍然承认某种教会的优越地位。例如，1822年以前，马萨诸塞州的宪法规定，只有清教徒才享有选举权；新泽西州的宪法规定，只有新教徒才能担任公职。1790年以前，宾夕法尼亚州也规定，担任公职者必须是信仰新约和旧约《圣经》的人。
美国国会禁止制订法律来设立官方宗教或者限制宗教实践的自由，但各州国会是否有这样的权力，美国宪法第一条修正案并没有说明。1833年，最初组成美国联邦的13个州中的马萨诸塞州最后一个废除了官方宗教，随后陆续加入美国的各州也都被要求确保宗教自由和政教分离，但直到1868年宪法第十四条修正案正式通过前，各州是否必须遵从联邦国会制订的法律，必须实行宗教自由和政教分离，一直是个悬而未决的问题。包括联邦最高法院法官在内的一些人认为，第十四条修正案的意图旨在使联邦宪法中的《权利法案》成为各州的法律，从而确立联邦法律在各州的权威。但多年来，联邦最高法院的法律裁决一直没有体现出这一点，多数法官们的意见一直坚持个案处理的原则，一直否认联邦宪法第一条修正案涉及宗教的两个分句可以普遍适用于各州。直到20世纪40年代，联邦最高法院分别在著名的耶和华见证人教会案（“坎特威尔诉康涅狄克案”，1940）和著名的教会学校资助案（“艾沃森诉教育委员会”，1947）中，才明确提出联邦宪法第一条修正案涉及宗教问题的两个根本原则（宗教自由和政教分离）普遍适用于各州。
到此为止，联邦宪法修正案有关个人权利、宗教自由等方面的法律被推广到了各州，这在很大程度上使各州在司法方面保障宗教自由和政教分离成为可能，也在法律制度上使美国联邦对各州在宗教问题上的立法和行政行为可以进行监督。但在各州的司法实践中对宗教自由与政教分离两项原则的理解还存在很大差别，更严重的是，联邦最高法院对于宪法第一条修正案中的这两项原则的理解也存在着不同时代和不同党派法官之间的区别，这一切都使两项根本原则的运用充满了曲折。但总的来说，美国多数宪法史学家都承认，联邦最高法院在对涉及宗教问题的案例的裁决中，对宪法第一条修正案两个根本原则的理解和运用以及尺度的把握上还是比较“不偏不倚”、令人信服的。
三、政教关系的主要问题
美国政教关系存在着两个方面的主要问题：一是涉及政教分离原则的问题；二是与宗教自由相关的法律问题，如公共场所的宗教表达问题、公立学校中的宗教活动问题、宗教信仰与法律规定和社会公德相冲突问题等。
政教关系问题的解决方式主要是法律手段，因此如何运用已有的法律或设立新的相关法律，就成为在政教关系问题上各方争夺的焦点，而美国社会中的众多背景因素，又直接、间接地影响着国会的立法进程。众所周知，美国有着浓厚的基督教传统，尤其是基督教新教道德文化传统更是被称为“美国的遗产”。任何一位美国总统竞选者都不能无视这个传统，表明个人宗教信仰虔诚已成为总统竞选的重要内容之一。20世纪80年代以来的美国大选中，宗教问题一直占有重要的位置。进入国会的选举也包含着宗教因素，亲宗教立法成为近几届国会议员的共同兴趣。美国各大宗教团体都在华盛顿特区设立办事处，以期影响国会的立法；为社会道德立法也已成为势力日盛的宗教右派运动的主要目标之一。这一切都使政教关系问题的解决变得十分复杂。
近年来，美国政教关系的热点主要体现在公共场所的宗教表达、公立学校中的宗教活动、宗教信仰与法律规定和社会公德相冲突等问题上。此外，关于教会财产免税问题，政府资助教会学校问题，星期日停业法问题，向国旗致敬问题，拒服兵役问题等，也是存在多年的老问题。解决这些问题有时需要使用政教分离与宗教自由两项原则，如果将这两个原则同时运用并推向极致，就可能产生矛盾，成为最高法院的难题。
另一方面，法律不承认宗教的特殊性，而不同宗教的教义又是五花八门的，不承认其特殊性肯定就要侵犯其自由权利，而完全保护所有宗教信仰的自由权利又必然影响到法律的普遍性。最高法院在这方面做出的裁决也表明了这个矛盾。例如，摩门教的一夫多妻制因同联邦法律冲突而被取缔；而门诺派基督徒拒绝让其子女接受法律规定的义务教育与义务教育法相冲突却得到最高法院的认可；印第安人在宗教仪式中使用具有致幻作用的草药因与联邦的禁毒法律相冲突而被禁止；而基督教安息日会教徒拒绝在周六工作却受到法律保护；基督教科学派因信仰问题拒绝让子女接受诸如输血之类的治疗并因此致死也不会受到法律的惩罚。
如果宗教实践同国家法律和政府行为发生冲突，最高法院认为“国家的迫切利益”测试才是宗教信仰及其实践受到限制的唯一借口，而这一点已足以确保国家的安全和公共利益不受危害。但正像有些宗教人士认为的那样，这个测试原则一方面保护了宗教信仰的独特权利，另一方面也给政府干预宗教自由权利提供了极其高明的依据。【注释】Linda Feldmann, “‘Religious Equity’ Goes Far Beyond Classroom Prayer,”Christian Science Monitor, June 12, 1995. p.12.【注尾】如果由于“国家的迫切利益”需要，政府完全有权干预宗教自由权利的实践，而且这个尺度在实践中的具体把握也很难解决。联邦最高法院在宗教信仰和实践同国家法律和政府行为发生冲突的不同案例中的不同裁决结果，在某种程度上说明了这个问题。
美国政教关系所面临的新难题之一是如何对待新兴宗教运动的兴起和发展。美国是世界上新兴宗教运动最发达的国家之一。美国的膜拜团体约有1600到1800个，其中难免有对社会造成极大危害的少数团体（有人称其为“邪教”，但这不是美国政府的官方用语）。见诸媒体比较著名的事件有“大卫教派”和“天堂之门”等。近些年来，美国社会的一些保守派势力特别是宗教右派已经意识到这个问题的消极影响，开始游说国会制定法律来限制新兴宗教与膜拜团体的发展，同时积极促进在美国社会恢复基督教主流教派的传统道德价值观，反映宗教右派意愿的一些宗教人权立法提案也不断出现，这些因素给美国法律处理政教关系带来了新的挑战。
四、国会宗教立法尝试
长期以来，某些国会议员、民间团体、宗教组织和个人，以宗教保守派（在政教关系问题上属协调派或中立派）为旗帜，一直在尝试修改宪法第一条修正案，或者再给其加上一个分句。他们的理由是，由于第一条修正案的规定不明确，加上美国政府及一些机构长期以来一直利用该修正案限制宗教进入美国民众生活的公共领域，因此有必要在第一条修正案的两个分句之外再加上一个分句或单独通过一个保障宗教自由的宪法修正案。与此同时，一些人一直在努力进行就某些具体宗教问题进行国会立法的尝试，随着美国社会右翼势力的重新抬头，这种尝试正在不断增加。据统计，近几届国会以来，每届国会有关宗教人权问题的国会提案、决议案及法案总数约为数十个之多。这些议案和法案涉及面很广，其中涉及美国国内宗教民权问题的议案和法案占多数。在这些众多的议案、法案中，影响较大的是“宗教自由/平等宪法修正案”与“宗教自由恢复法案”。
（一）“宗教自由/平等宪法修正案”（Religious Freedom / Equity Amendment）
从1993年起到1998年，三届国会（103届-105届）共提出了9个“宗教自由/平等宪法修正案”议案。1993年，参众两院分别提交了“宗教自由/平等宪法修正案”议案。在1995-1996年第104届国会期间，此类议案增至5个，其中最具有代表性的是由美国众议员海德和伊斯托克于1995年分别提交的一份宪法修正案，而参议员哈奇同时也在参议院提交了一份类似提案作为海德提案的参议院版本。这反映了国会右派势力开始重视从根本上解决政教关系问题。
草拟中的宪法修正案旨在保障“宗教平等”，它将对在公立学校、政府办公大楼、公园、法庭及政府资助的电台和电视台进行宗教信仰的表达和表演大开方便之门。类似的议案在不同时期也曾被提出过，但在措辞上有较大的出入。1995年11月海德的议案和12月哈奇的议案完全相同，表述如下：“无论美国还是各州都不得因宗教表达、信仰或身份而拒绝向任何个人或团体提供便利或者以其他形式歧视；不得通过立法设立宗教的禁令亦不得解释为需要这种歧视。”【注释】Derek H. Davis, “Proposed ‘Religious Equality/Liberties’ Amendment,”Journal of Church and State, Winter 1996.【注尾】
引起争论的正是这一修正案的许多版本中多次出现的关键语，即允许政府提供“便利（benefits）”，这为宗教学校和日托中心接受政府资助铺平了道路。1995年11月28日的伊斯托克议案是这样表述的：“本宪法不得禁止对人们的宗教遗产、信仰或传统的认可，或者禁止公立学校中由学生自发组织的祈祷。无论是美国还是各州都不得规定官方的祈祷文或强制任何人参加祈祷，或者歧视宗教表达和信仰。”【注释】Derek H. Davis, op.cit.【注尾】而1997年5月8日的新版本（H.J.RES.78.RH）修改如下：“无论美国还是各州都不得设立任何官方宗教，但人们在公共场所包括学校进行祈祷及表达他们对各自的宗教信仰、遗产或传统的认可的权利不得受到侵犯。无论美国还是各州都不得要求任何人参加祈祷或其他宗教活动，规定学校祈祷，歧视宗教，或因宗教原因而否认获得便利的平等机会。”该修正案散发范围最广的版本有一段是这样表述的：“无论美国联邦还是任何一个州都不应该……因为某个人或者组织的言论、观念、动机或身份所包含的宗教特点而剥夺其便利或者歧视他们”。【注释】“Proposing An Amendment to the Constitution of the United States Restoring Religious Freedom,” (H. J. RES. 78) House Report, No. 105-543, May 19, 1998.【注尾】因为该宪法修正案是作为第一条修正案的补充，而且是在“宗教自由实践”和“政教分离”两个分句的基础上附加的，因此被称为“便利”分句。
该修正案的支持者包括政治势力强大的基督教联盟。他们认为应该终止在“公共场所”日益增多的歧视宗教的行为。在美国各地，大学校方及地方学校董事会通常都反对学生毕业典礼中的祈祷，即便是口中念诵“上帝”这个词，他们也采取尽量避免的立场以防可能由此引出的官司。这种状况使该修正案的支持者们认为，第一条修正案的自由实践分句越来越被忽视，而设立分句越来越多地被法院裁决、著名法官及其他政府官员作为“王牌”，使他们对公共场所的宗教问题采取越来越严厉的立场。
修正案草案受到很多团体，如美国福音派全国大会、保守派犹太教联合会、改革派犹太教宗教行动中心、门诺派中央委员会、基督教法律协会、美国人联合支持政教分离组织、跨教派联盟、美国之路基金会、美国民权自由联盟等的反对。这些持分离派观点的团体认为，第一条修正案已经明确了政教关系的大原则，特别是保护了宗教自由，任何其他的宗教修正案都是不需要的和危险的，它将把美国的宗教自由引向宗教优先主义。无论在宪法中还是在第一条修正案中都没有出现“上帝”或“造物主”的字眼，而不同版本的“宗教自由/平等宪法修正案”议案都在前言中明确使用了“上帝”或“造物主”，明确指出议案的宗旨在于保护人们向上帝或造物主表明信仰的权利。这种表述本身就造成了新的问题。分离派认为美国人的宗教信仰权利并没有被第一修正案所剥夺，美国是世界上宗教信仰最自由的国度，议案只提及基督教所认可的“上帝”和“造物主”未免构成歧视非基督教宗教信仰的嫌疑。
“便利”分句也给公立教育的支持者包括教师联盟敲了一个警钟，它把争论的范围扩大到纳税人的钱是否可以用于宗教目的这个问题上。如果该修正案得以通过，它将解决包括争论达数十年的公立学校中的祈祷问题和公共场所的宗教标志物问题（例如圣诞节邮局摆设的圣诞马槽）以及学校资助问题，但该法案也会使政教分离的天平向着有利于宗教的一面倾斜。然而伊斯托克的修正案在众议院表决时，未能获得2/3的票数。
伊斯托克修正案未获通过并不意味着宗教保守派的失败。从国会运作的程序上看，任何一项议案的通过都是不容易的。美国国会每年大约收到各类提议案数千件，仅第105届国会第一次会议期间就接到4604件议案，通过者廖廖无几，仅占不到1.7%。按照规定，一项议案如要成为法律必须首先获得两院表决通过，然后由总统签署生效。如果涉及对于宪法的修正，则要求更为严格，它必须先经以上程序，然后在7年时间内获得3/4以上州（目前为37个州）的认可。因此，宗教自由修正案前面的路是漫长而艰巨的。
（二）“宗教自由恢复法案”（Religious Freedom Restoration Act，RFRA）
最高法院在1990年的“就业司诉史密斯案”（Employment Division v. Smith 1990)一案的裁决中曾确立了一个原则，政府有权对宗教实践进行限制，只要这种限制是中立的，是对所有人都有效的，而不是专门针对宗教实践的。这似乎为政府干预宗教实践打开了方便之门，因而受到许多主张宗教实践自由的团体的反对。这些团体组成了一个名为“支持宗教自由实践联盟”。
在这些团体的压力和国会保守派议员的努力下，国会最终于1993年11月16日通过了“宗教自由恢复法案”。该法案恢复了在“谢伯特诉维尔纳案”（Sherbert v. Verner 1963）和“威斯康星诉约德案”（Wisconsin v. Yoder，1972）中确立、而被1990年的“就业司诉史密斯案”所推翻的“国家的迫切利益测试”。主要目的在于保护宗教的自由实践，明确限制立法和政府对宗教实践的限制。它明确规定，宗教信仰自由和实践自由不受政府的干预，如果政府要限制某项宗教实践的自由，必须符合两个条件：一是“国家的迫切利益”使然；二是这种限制应是权衡各种代价中最小的。这同前些年最高法院在“谢伯特诉维尔纳案”和“威斯康星诉约德案”中确立的“国家的迫切利益”测试具有同样的目的和效果。然而，各州最高法院对该法案的合宪性提出疑问，认为根据宪法第一条修正案，国会无权通过这样的法案。1997年6月，最高法院在“博恩市诉弗洛斯”（City of Boerne, Texas v. P. F. Flores, Archbishop of San Antonio，1997) 一案中以6比3裁定“宗教自由恢复法案”违宪。目前，围绕这个问题的争论并未结束，提出和支持该法案的国会议员们将修改并提出新的版本。
关于宗教自由问题，国会还提出甚至通过了其他一些议案和法案，例如印第安人宗教自由问题（礼仪、墓地及文化保护等）、人权日、宗教自由周等，较为重要的有“机会均等法案”、“宗教公开表达法案”等。
除了国会的立法之外，美国政府也发布过一些有关某一特定宗教问题的总统备忘录、政策指导及总统令。这些行政命令虽然不是法律，但在某些问题没有相关法律或法律议案不易通过的情况下，对解决政教关系中的实际问题有着极为重要的意义。从政府这方面说，行政命令除了清楚地表明政府在某些宗教问题上的态度和立场外，其意义主要在于对联邦政府机构和官员具有行政约束力。1995年7月12日，克林顿总统签署了“公立学校中的宗教表达”备忘录，对公立学校中的宗教表达予以充分肯定，认为“第一条修正案丝毫没有把公立学校变成无宗教区域”，相反，学生有权自由组织课余宗教祈祷和查经活动，有权在毕业仪式上祈祷，有权身着有自由的宗教信仰特色的服饰；基于宗教信仰的学生团体在享受校方提供的资金和设施方面同其他学生团体“机会均等”。1996年5月24日，克林顿总统签署了“关于印第安人圣地”的行政令，旨在保护美国印第安人的圣地不受侵犯。1997年8月14日，克林顿总统签署了“联邦工作场所宗教实践与宗教表达”指导，规定联邦各机构的工作人员有权在联邦工作场所自由地表达宗教信仰：同事之间可以私下进行传教；各机构应最大限度地提供宽松的环境以满足员工宗教表达的需要；在工作场所，各机构不得组织宗教活动，也不得强制或禁止员工参加宗教活动；对员工宗教表达进行限制的唯一条件是员工的宗教表达妨碍了该机构的工作秩序和工作的正常开展。显然，从“公立学校中的宗教表达”备忘录和“联邦工作场所宗教实践与宗教表达”指导这两份文件可以看出，美国对政教分离与宗教自由的原则是有所考虑的。这是政府对国会于1993年通过的“宗教自由恢复法案”的回应。然而，由于最高法院于1997年6月裁定该法案违宪，这就使白宫的这两份文件的合法性发生了问题。这是近年来美国立法、司法与行政三权之间在政教关系问题上发生矛盾的一次典型表现。
刘澎：中国社会科学院美国研究所副研究员