《美国研究》1994年第2期
美国土著部落地位的演变与印第安人的公民权问题
李剑鸣
作者单位：南开大学历史研究所
历史循环论早已为多数史家弃而不取，然则综观历史，有些事件的演化却偶或有着惊人的相似之处，人们一心朝某个方向奋力前行，若干年后却发现似乎重又回到了原来的出发点上。美国印第安人及其部落地位的变迁，所经历的正是这样的过程：在白人初到美洲之际，土著部落被视为主权实体；美国政府出于实际的需求，对土著社会以各种方式加以改造，剥夺部落的主权，使之沦为被监护者，进而完全打碎部落制，把印第安人全部变成美国公民；到第二次世界大战后，经过印第安人的全力争取，部落逐步获得自决权利，再度行使某些主权，其在保留地的地位，近乎国中之国。美国建国后一百余年间，印第安人未被赋予美国公民权，因有论者以此作为美国社会漠视人权的例证。征诸于史，即可知这种观点与实际情形有所出入而略显隔膜。还有意见认为美国不存在民族自治，而印第安人部落的政治地位，或许算是一种例外。下文便就这些问题略加讨论。
一、土著部落与美国的早期关系
欧洲白人到达北美以前，印第安人的政治状况如同其整个文化的情形一样，因部落不同而存在很大的差异。东部的易洛魁人政治组织相当发达，组成了五个部落参加的较稳定的部落联盟，制定一部影响深远的不成文宪法。西南部地区的许多部落，特别是普埃布洛各部落和纳切兹人，亦具备颇为完善的社会政治系统，部落政府乃是权力的核心。而大平原及西部其他地区的许多部落，则内部极不统一，众多的氏族和胞族分散行动，部落之名仅以语言和文化特征来加以确认。后来列入五大文明部落的克里克族和奇卡索族，在１５００年前后，也未形成严格意义上的部落。在与白人移民发生接触后，由于面对巨大的生存压力，许多土著人群内部的凝聚力急速增强，作为政治实体的部落相继形成。
就一般情形而言，一个土著部落即是一个独立的主权实体。它拥有相对固定的狩猎地和活动地域，以部落大会（欧洲人称之为council）为领导机构，有的部落还推选出专司战争的军事首领，处理部落成员之间的关系可依习惯法或习俗行事，宗教事务则由祭司或巫医掌管。部落政府的决策权，在对外和、战问题和对内迁移祭典等方面，发挥巨大的作用。土著部落在行使主权上的独立性和完整性，可见之于早期欧洲人的有关记载之中。
有的论著在涉及英国向北美的殖民扩张时，通常指责英国人对印第安人主权加以漠视和践踏。这种观点与史实并不完全吻合。事实上，英国殖民者一开始对土著部落的性质缺乏了解，习惯于以欧洲的政治概念来对待，把部落当成王国，称有实力的部落首领为国王。起初的移民活动，多经与当地部落交涉；所占之地，名义上亦以购买或割让形式取得。英国政府在处理与土著部落的关系时，完全采用外交方式，通过订立条约来取得土地和贸易特权。英国当局经常派出使节巡访各部落，赠送礼物以示友好，并就保护白人贸易商人和处理土地纠纷进行谈判。１６０８年克里斯托夫·纽波特代表英王出使弗吉尼亚，向当地部落首领波哈坦赠送礼物，其中包括一顶铜制王冠。英国人对波哈坦以国王相称，而波哈坦也自认与英王地位平等，不肯屈驾前去接受礼品，要求纽波特到其住所晋见。英国人只得照办。〔１〕后来移民领袖约翰·罗尔夫与波哈坦的女儿结婚，英王以为这是与一位公主联姻，须由英国王室过问，因此而颇感不快。这些事迹表明，英国殖民当局并没有完全无视土著部落的主权。
美国建国后，在处理与土著部落的关系时，大体上援引殖民地时代的成例。美国政府把部落当成主权实体对待，称较大的部族为“nation”。《联邦宪法》在提及与印第安人的贸易时，和其他外国相提并论。联邦政府禁绝各州插手印第安事务，将管理职权赋予负责对外战争事务的陆军部。美国向有关部落派驻代表，其职能与驻外使节相近似。有关土地、贸易和司法问题等具体交涉，美国仍采用英国人留下的办法，与土著部落谈判签订条约。条约方式乃是“文明”国家之间处理相互关系的手段，其基本形态是见诸文字的条约文本；而印第安人当时既无文字，更无与条约相关的任何国际法观念，美国便得以上下其手，把条约作为欺诈掠取的工具，使印第安人蒙受沉重的损失。条约的签订多有美国的军事和政治压力作背景，其过程充满欺骗蒙哄和威逼利诱，条约规定只对部落一方具有约束，而美国则可任意随时践踏、违背和修改。美国与各部落之间的条约共３７４项，〔２〕正是通过这些条约，印第安人逐渐丧失大部分土地和独立自由的权利，部落地位也因之一落千丈。
但无论怎样，在与美国的关系中，土著部落处于近乎“外国”的地位；印第安人并未受到美国的政治控制，而是美国政治体系以外的居民；因而在制订《联邦宪法》之时，绝对不可能考虑到印第安人的公民权问题。倘若“开国之父”们竟慷慨赋予土著居民以美国公民权，则反而是对部落主权的根本蔑视和践踏。
大约从１９世纪２０年代开始，土著部落的地位陷入难于摆脱的困境，无论对印第安人抑或是美国政府，都成了一个十分棘手的难题。白人社会的发展扩张，移民源源西去，美国的地域趋于不断增大，原来存在于白人社区之外的部落，有一些已陆续陷入白人的包裹之中，其活动范围与美国疆土交错混合，由此便引出主权上的纠纷。如继续把部落视为主权实体，在美国则等于承认部落为国中之国；如否认部落的主权地位，即意味着印第安人须服从美国的法律，这对印第安人自然是不能接受的。这一令人困扰的问题，由于佐治亚州与切罗基族的冲突而变得日益尖锐，迫使美国政府寻求合适的解决途径。
切罗基族长期生活于美国南部地区。为了在白人文化的侵逼之下求得生存，该族主动吸收白人文化，采纳白人生活方式，走上定居生产的道路，并发明本族文字，出版报刊，社会和经济生活均呈一派繁盛景象。根据与美国所签定的条约，切罗基族在佐治亚一带享有独立和主权。１８２９年其领地发现金矿，佐治亚州当局宣布金矿为州所有，切罗基人不得开采。而同时约有３０００名白人擅入采矿，捣毁切罗基人的栅栏和住房，偷盗其牲口财物。佐治亚州当局刻意逼迫切罗基人迁出州境，因之百般蹂躏其主权。切罗基部落政府在白人同情者的引导下，向美国最高法院上诉。首席大法官约翰·马歇尔代表法院多数意见做出判决，形成部落与美国关系史上两个原则性的判例，即“切罗基族诉佐治亚州”和“伍斯特诉佐治亚”两案。这被认为是美国政府对部落地位所做出的新的解释。
马歇尔在判词中指出，印第安人与美国的关系，属于世界上任何地方都不曾有过的一种特殊类型：一个部落对美国来说，既不是“外国”，又是拥有特定地域和独立主权的“nation”；〔３〕某一州的法律不能在部落领地内生效，处理与印第安人的关系的职权乃系联邦专有;说到底,部落乃是既非独立又非从属的“nation”，它们在与美国的关系中，属于“国内依附族群” (domestic dependent nations)，类似“被监护者与监护人”的关系。〔４〕
马歇尔对部落地位的解释陷入文字游戏的迷网，其矛盾性是一望便知的。这种解释一方面极力否定部落属于“国中之国”的状况，同时又不能不承认部落拥有独立主权的现实。马歇尔想用“国内依附族群”这个新创的概念来限定部落与美国的关系，反映出美国政府在这一难题上的理论困惑与混乱。
但是，马歇尔的判决有美国政府的强大实力作为后盾，其所确立的是一种“被监护者与监护人”的关系模式，并使殖民地时期便一直存在的“父权主义”(paternalism)获得法理上的意义。自英国人入主北美始，即有土著部落称白人为“父亲”，而白人使节则称印第安人为“我的孩子”。〔５〕美国承袭这种“父子”称谓，逐渐把它发展成一种相互关系的缩影。印第安人对美国总统称呼“伟大的父亲”，于是，他们便成了美国的“依附子女”，需要加以监护和引导。马歇尔在提出“国内依附族群”的概念时，这种“父－子”称谓模式就是他的基本依据之一。按照美国政府的理解，印第安人在获得“文明开化”从而与美国白人达成平等之前，是不能很好地处理自己的事务的，美国可依其意志来确定何者对他们有益，以及他们应当采取什么样的发展道路。所以，“被监护者与监护人”的关系模式的提出，为美国政府和白人社会夺占部落土地和对印第安人推行“文明开化”，作了理论上和法律上的铺垫，也给后来部落主权的沦落，埋下了伏笔。
二、美国政府对部落主权的剥夺
美国政府和白人社会以单方面的意志对印第安人实行“开化”和同化，依照白人模式来重新设计印第安人的形象，其最终目标是将他们改造成为美国公民。部落制被视为野蛮落后的象征而遭到美国的强烈攻击。在白人心目中，部落主权乃是“文明开化”的障碍，因为印第安人的传统生活方式即以部落为依托而存在，美国如能完全控制印第安人，其由狩猎状态向文明生活的转变，便会更为容易而顺利。詹姆斯·门罗总统在第二次年度咨文中即表露过这层意思。〔６〕但要完全控制印第安人，首先必须超越部落主权。再则，将印第安人改造成美国公民的目标，也是与部落主权不能两立的。从这种种情势看来，打破部落制，使印第安人个体化，乃是美国必然采取的步骤。
对部落主权的剥夺，是以武力的征服为先导的。密西西比河以东地区的部落，由于与白人接触较早，继而相互往来杂处，感染白人的疾疫，人口急剧减少；加以白人社会的蚕食鲸吞，其活动地域逐渐缩小；在易洛魁联盟被打败和五大文明部落被迫西迁之后，整个东部能以武力与白人社会抗衡的部落，便不复存在。从１９世纪初开始，这个地区的部落或接受保留地制度，或散居于白人社区中而丧失部落地位。与此同时，随着移民的西去和美国疆域的拓展，西部印第安人成为美国社会关注的对象。在大平原地区，美国印第安人中最为骁勇善战的部落，如苏族、科曼奇族、夏延族、阿帕奇族诸部落，持枪策马，出没无常，不断袭击边疆定居点和移民队伍。于是，西部印第安人便被美国视为向西扩张的严重障碍，而不得不诉诸武力。战争始于内战期间，一直延续到１９世纪７０年代。分散游击的各个部落，自然不能与有强大物质力量作为支撑的美国军队相对抗；加上大平原印第安人赖以为生的野牛，遭到白人职业猎手的浩劫，西部的“印第安人战争”便以美国胜利而终局。各部落被相继打败，被迫迁入美国划定的保留地。这些保留地多位于西部贫瘠荒凉的地区，边界确定，周围建有军事要塞，印第安人不得随意出入；美国在保留地设立管理处，对保留地事务进行严格控制。保留地一方面把印第安人与白人社区隔离开来，同时又担负“文明开化”的功能，迫使保留地印第安人采纳白人的生活方式。这时印第安人传统的经济活动已难以为继，生活物质须依赖美国政府的配给供应，部落政府在传统上所拥有的两项主权，即率众狩猎和决定战、和，均不能行使，印第安人已失去了自由、独立和尊严，处于美国的完全控制之下了。部落政府仍然存在，其主权的象征，仅剩司法权一项：凡在保留地范围内所发生的刑事或民事案件，不受所在州法律管辖，而仍由部落处理。
到１８７１年，土著部落在名义上享有的主权实体的地位，亦因美国政府终止与之签订条约的作法而被废除。对于与部落缔约的办法，美国社会一直存在非议。安德鲁·杰克逊在出任总统之前曾发表议论说，印第安人乃是“美国的臣民，他们并没有独立的主权”，因而不能与美国签订条约。〔７〕内战期间有人尖锐地指出，美国既不允许印第安人行使作为一个“nation”的任何主权，同时又拿他们当“nation”对待，实在不合政治规则。〔８〕另一种意见则认为，缔约本是“文明国家”之间的事情，美国虽与印第安人缔约，但却不能遵守条约规定，导致毁约和战争，然后再订约、再毁约、再战争，如此恶性循环，“每一次都给这个国家增添耻辱。”〔９〕因此，要求废止与部落缔约的作法和呼声，一直不绝于耳。时至１９世纪７０年代，绝大多数部落都被美国征服，印第安人实际上已经处于美国的控制下，条约作为美国剥夺印第安人的工具，其职已尽，可以废弃不用了。１８７１年３月国会在给负责印第安人事务的内政部的拨款法案中加入一条修正案，申明：“所有美国境内的印第安人族群或部落，不应被承认或被认为是独立的族群（nation）、部落或国家(power)，不能与美国政府用条约方式建立关系；但此前已签订的所有条约中的规定，不得废除或损害。”〔１０〕此后，美国政府与部落的交涉，均以协议和法令方式进行，至１９４０年，这类文件共约５００余项。〔１１〕
条约方式的废除，对美国来说，意味着处理与印第安人关系的一次重大转折；在印第安人方面，部落主权因美国的否认而受到致命的一击。此后，以“监护论”为基础，以“父权主义”为特征的“委托管理论” (trust theory)，演变成美国政府处理与部落关系的主导原则。
“委托管理论”指的是美国政府受部落的委托，代部落管理印第安人的财产及其他事务。“委托管理论”虽起源于马歇尔的“监护论”，但马歇尔所谓“监护”，并不同于对孩子和对精神不健全者的监护，而属于国际法中保护国和同盟关系的性质。〔１２〕１８７１年以后美国政府对部落行使委托管理权，其前提则是把印第安人当成不能自治的孩子。事实上，部落从未明确赋予美国政府这种权利，在众多的部落与美国之间的条约中，至多只提及“保护”问题，所以，委托管理权之于美国，乃是自我授予的。虽然从法理上说，各部落是美国的永久监护对象，但最终确立委托管理原则的，是１８７７年联邦最高法院的一项判决。这项判决宣布印第安人对其土地没有所有权，美国政府有权任意处置印第安人的土地，因为“在这一问题上，美国是出于正义的考虑而行事的，而这种正义，则支配着一个基督教民族对待一个愚昧和依附的种族的态度。”〔１３〕委托管理原则一经确立，则深远地影响着美国的印第安人政策，特别是在《道斯法案》生效后，印第安人所获得的份地，均按这一原则而由美国政府托管２５年，而被解散的部落政府原来拥有的财产，亦以托管的名义落入美国政府的掌握之中。“委托管理论”最大的危害于此已暴露无遗：它剥夺了部落对其土地和财产的控制权，实际等于斩断了部落政府的一条臂膀。
部落政府的另一条臂膀，也随美国政府强化对保留地印第安人的司法控制而流于无形，作为部落主权象征的司法权，因而不复存在。大致从１９世纪７０年代中期开始，美国社会对于美国法律是否对保留地有效的问题，发生日益浓厚的兴趣。仇恨印第安人的人，早已对保留地的特殊地位和印第安人占有的最后一点土地颇为觊觎，急切地要求开放保留地，使印第安人服从于美国的法律；主张迅速同化印第安人的改革派，也赞成对印第安人施以美国法律，他们的理由是，印第安人只有受到美国法律的保护，才会感到劳动的意义，才会有兴趣像白人那样生活。〔１４〕在这种有利的舆论背景下，国会于１８８５年制订《七种重罪法》，剥夺了除五大文明部落外的所有部落针对重大犯罪的司法权，凡保留地发生的重大犯罪，无论是否涉及印第安人，均须由联邦地区法院审理。〔１５〕稍后，联邦最高法院在一项判决中，对国会从司法上干预部落事务的做法表示支持，认为国会拥有任意干预部落事务的权力。这就是所谓“任意权力原则”（plenary power doctrine），后来成为美国政府处理印第安人事务的又一重要工具。１８９８年，国会制订《同化犯罪法》，规定印第安人不仅要服从美国法律，而且须受所在州的法律的支配。同年的《柯蒂斯法》对向来享有自治权的五大文明部落开刀，取消其部落法庭，宣布部落法在联邦法庭不能生效。至此，美国最终完成对部落司法权的剥夺。
土著部落所受到的另一次更沉重的打击，来自１８８７年的《道斯法案》。这个以部落土地私有化和打破部落制为核心内容的法令，经过改革派多年的争取，乃是作为最后解决所谓“印第安人问题”的重大举措而出台的。法令规定，在所有适合农耕和放牧的保留地实行份地分配制，把原来由部落共有的土地分配给印第安人个人，经２５年的托管期后，印第安人可获得份地的绝对私有权，同时得登记为美国公民。〔１６〕这项法令对部落的冲击体现在三个方面：一，它否认部落对其土地的支配权，使部落土地大量流失；二，它忽视部落的合法地位，把部落排除在对印第安人个人财产的管理之外；三，它以授予部落成员公民权的方式，预告部落退出历史舞台的不幸结局。因此，这个法令遭到许多部落的抵制。但是，不论印第安人采取何种态度，份地分配活动很快在各个保留地开展起来。
可见，经过武力征服、保留地制度、废止条约方式和份地分配运动，土著部落遭受一次又一次重创，由原来的主权实体演变成被监护对象，进而丧失司法权、财产管理权和土地权利，失去对其成员的政治控制，沦入名存实亡的状态。美国政府虽然没有在任何一项法令中明文宣布废除部落，但其实际对待部落的措施，却一步一步导向对部落制的毁灭性打击。１９０６年的国会两院联合决议中，尽管仍然承认部落政府，但同时将部落官员的任免权正式授予美国总统。此时，部落政府的存在，完全只具有象征性了。
三、印第安人的公民权问题
美国政府和白人社会既以将印第安人改造成美国公民为目标，因而在剥夺部落主权的同时，便着手授予印第安人公民权。待部落制被基本打碎之后，全面授予公民权的时机亦告成熟，印第安人在一夜间俱悉成为美国公民。
早在１８５５年，美国国会即授予怀恩多特人公民权。１８６１年和１８８７年又分别使波塔沃托米人和基卡普人成为美国公民。１８６９年的美国宪法第１５条修正案宣布，不得以种族、肤色或以往被奴役的情况而否定任何美国公民的投票权。该法暗含的指向，众所周知仅是被解放的黑人。但是，谁也未曾料到，１８８０年居然有个印第安人对这一修正案发出挑战。长期居住在内布拉斯加的苏族人约翰·伊尔克，早已与原来的部落脱离关系，且在白人社区找到了工作。他自认有资格享受投票权，但在登记时却遭到拒绝，当局不承认他是美国公民。伊尔克遂上诉最高法院，理由是根据宪法第１５条修正案，他理当享有公民权。最高法院在判决中对此做出如下解释：印第安人出生于美国主权所辖范围之外，首先是属于部落的；而部落则是非美国的实体，美国政府没有为他们制订归化程序，故一个印第安人不能自动成为美国公民；而且，确定印第安人是否获得“文明开化”，从而有资格享有美国公民的特权和责任，不能根据印第安人自己的判断和选择，而只能由美国来做出决定。〔１７〕这个判决把印第安人与其他移民或民族区别开来，强调必须经美国的特别程序，印第安人才能获得公民权。１８８７年的《道斯法案》，把公民权与经济状况联系起来，对２５年托管期做出规定，目的在于确定印第安人是否能够在经济上自立，有能力承担公民的义务和行使公民的权利。但是，这种在土地权利和公民资格方面的有限的慎重，为１９０５年最高法院的一次判例所抛弃。判词宣称，印第安人在获得份地之日即是美国公民，而不必等待２５年的托管期满。国会于次年通过《伯克法》，重申以２５年为授予公民权的期限。１９１６年，最高法院也推翻从前的判决，延缓授予公民权的进度。〔１８〕
美国政府对授予印第安人公民权表现出犹疑反覆和举棋不定，主要是由于公民权问题并不简单等同于打破部落制，而涉及多种至为重要的环节。首先，作为公民对权利的享受和对责任的承担，必须具备相应的社会和文化背景，拥有与之相称的政治素质和经济能力；如果不给予充足的时间来加以准备，印第安人必定不仅不能承担公民责任，也不会享有公民权利。亨利·潘科斯特在《道斯法案》通过之前就提醒人们：“未经提醒和准备就立即宣布全体印第安人为公民，这种想法乃是鲁莽和不切实际的”，因此，在他们成为公民之前，至少应当具备适合公民责任的起码条件。〔１９〕１９０６年，印第安人事务局局长弗朗西斯·勒普针对个别授予公民权中出现的问题说：“经验证明，公民身份对许多印第安人来说都是不利的。他们既不适合承担公民身份的义务，也不能享有其优越性的好处。”〔２０〕由此可见，人们已经看出匆促解决公民权问题所造成的不良后果。第二个问题则是公民权与监护权的关系，美国政府对此亦颇感棘手。从理论上说，印第安人既已成为公民，便与其他美国人在法律上处于平等地位，美国政府以往所行使的监护权，则自动撤销。但实际的情形却不是如此简单。授予公民权，不过是一个法律上的程序；而印第安人无论以何种身份存在于美国社会，他在文化上、血缘上和经济上，总是与一定的部落相关联。根据这一情况，最高法院在１８９５年的一次判决中申明，获得公民权的印第安人，仍旧享有美国与其部落所订条约中规定的权利，美国按照条约，仍须对所有印第安人，不论是公民还是被监护者，承担保护的义务。〔２１〕１９１１年最高法院在另一案件的判词中对上述原则作了引伸：“没有能力的人，尽管是公民，或许也不会有控制其人身与财产的完整权利”，而且，“公民身份中并未包含与对印第安人土地的监护相冲突的东西”。〔２２〕这些自我解围的说辞，暴露出美国政府在印第安人公民权问题上的矛盾之处：既明知印第安人不具有公民权所要求的素质和能力，却又从急功近利地解决“印第安人问题”着眼，仓促轻率地授予公民权。这种政策上的矛盾和草率，给印第安人造成许多难于弥补的损失和苦难。另外，与公民权相联系的还有一个政治参与问题。印第安人受其文化传统和社会经验的制约，大多不熟悉美国政治的原则和程序，即使拥有选举权，也不可能顺利地参与政治活动，更何况白人社会还人为地设置多种障碍。科罗拉多、蒙大拿、内布拉斯加、俄勒冈、南达科他、怀俄明等州仅允许获得公民权的印第安人参加投票；明尼苏达、北达科他、加利福尼亚、俄克拉荷马、威斯康星等州则要求印第安人必须先采纳“文明生活”后，才能获得投票权；爱达荷、新墨西哥、华盛顿等州在宪法中写明，只有纳税者方得享投票权，而印第安人多不纳税，故被排斥在外；亚利桑那、内华达、犹他等州的规定更严格，参加选举者必须同时是纳税者、本州居民和公民，三者缺一不可。〔２３〕上述各州均为印第安人人口最多的州，它们有关选举权的规定，把绝大多数印第安人拒于美国政治的大门之外。
在没有为上述问题找到切实的解决办法之前，美国政府并未停止授予印第安人公民权的工作。获得公民权的人数，１８９０年为５３０７人，１９００年为５３１６８人，１９０１年为１０１５０６人；迄于１９０５年，约有半数以上的印第安人成为美国公民。〔２４〕１９１６年大选前夕，内政部长富兰克林· 莱恩为给威尔逊总统争取选票，在南达科他、北达科他、怀俄明、俄克拉荷马、亚利桑那、新墨西哥诸州突击授予土著居民公民权。这年夏天，美国报纸上有关授予公民权仪式的报道，随处可见。第一次世界大战中，不少印第安人离开保留地，或参加美军赴欧作战，或在军工企业中工作。１９１９年１１月，国会立法规定，凡在一战中服役的印第安退伍军人可申请获得公民权，同时不影响他们对部落财产的占有#O&权。〔２５〕１９２４年国会通过《印第安人公民权法》，宣布：“在美国境内出生的非公民印第安人，就此宣布为美国公民：兹规定，授予这种公民权不得以任何形式损害或影响任何印第安人对部落或其他财产的权利”。〔２６〕美国政府就这样匆忙地把全体印第安人都变成了美国公民，不问印第安人对此作何反应，也不管此举会对他们产生什么后果。《纽约时报》当时作过一番意味深长的评论：“如果印第安人中间存在嘲讽意识的话，他们或许会带着苦笑接受有关他们新的公民身份的消息。白人在夺走他们的整个大陆之后，在设法剥夺他们的行动自由、社会习俗自由和信仰自由之后，现在终于赋予他们与其征服者同样的法律地位。”〔２７〕
但是，《印第安人公民权法案》并没有给印第安人的公民权问题划上句号，也没有给土著部落地位作出最后的结论。事情的进展不仅出人意料之外，而且使上述两个问题变得更为复杂。
四、部落的兴衰与印第安人的命运
在对待公民权与政治参与的态度上，印第安人与黑人之间形成有趣的对照。后者自１９世纪末以来，一直奋力争取选举权和社会平等，要求与主流社会在政治权利和社会地位上消除差别。而印第安人则不然。当得知美国政府正式授予全体印第安人公民权时，除混血种人表示欢迎外，纯血统的印第安人心怀疑惧，担心这又是美国政府摧毁其传统价值的新措施。有的部落组织比较完整的族群，如易洛魁人，一直不承认美国为监护者，自认是与美国地位平等的主权实体，因而拒不接受美国公民权，对美国政府的做法提出强烈的抗议。导致两个种族在政治与社会取向上的这种差异，固然有文化传统与社会经历背景方面的原因，但其中最具特点的是，印第安人属于部落，而黑人则早已卷入主流社会。部落的存在，对于印第安人则意味着有政治上的依托和文化上的归宿；部落实际已成为印第安人社会演进连续性的载体，成为印第安人传统的象征。对以群体为本位、以财产共有为基础的土著社会结构来说，部落是一个核心；而对具体每一个印第安人而言，部落则是一种保护、一个避风港和一个文化认同的标志。美国政府未能理解部落在印第安人历史和文化中的这些重要性，以种族利己主义为指针，以文化偏见为出发点，欲毁灭部落制而后快。这一政策给印第安人造成的苦难和不幸，乃是众所周知的。
打破部落制所产生的一个长远的后果，便是土著社会演进的阻断和社会结构的瓦解。在１５００年左右，美国境内的土著部落仍处于石器时代，其经济生活的基础是渔猎采集等直接占用资源的活动，农业只在少数部落占有一席地位；以血缘为纽带的民族，乃是土著社会结构的核心，由氏族结成的部落，则是基本的政治和社会组织。印第安人的经济和战争活动，一般都在部落的主持下进行。对土著社会来说，除战乱和饥馑的侵袭外，其日常生活可谓平静有序。白人的来临，使土著社会自身的演化逻辑遇到严峻的挑战。白人在社会与文化上，与印第安人迥然有异，而且据有绝大的技术和组织上的优势。这种优势在生存竞争中陷印第安人于不利境地，而且促成白人社会滋生强烈的文化偏见和种族优越感，一心要按照自身的模式来改造土著社会与文化，否则即使印第安人横遭灭绝。作为土著社会与文化核心的部落制，便首当其冲。美国政府和白人社会剥夺部落主权，限制部落政府的活动，迫使印第安人脱离部落而实行个体化，其结果是：土著经济生活发生崩溃，印第安人陷入极度的贫困化；部落政治功能丧失殆尽，部落成员处于失控散漫状态，或遭美国政治系统的排挤揉捏，在政治上居于极为尴尬的地位；传统的生活习俗受到禁止，许多部落的语言竟至失传；所有这一切，使土著社会和文化不能整合，流于破碎混杂，其自身变迁的进程失去了连续性。
土地的流失则是打破部落制给印第安人带来的最直接的损失。１５００年时，各部落的狩猎和居住地域都甚为广阔，欧洲人到来后逐渐压缩，经过美国对西部移民和开拓以后，其土地面积已不足以维持传统的狩猎采集的生活方式。１８８１年，也即美国政府打破部落制，实行土地私有化的前夕，印第安人共有的土地仍有１５５６３２３１２英亩，但由于推行份地制和分割部落土地，到１９００年，属于印第安人的土地仅为７７８６５３７３英亩，约有一半的土地已易主他人；到１９３０年，更减至４８００万英亩，仅为《道斯法案》生效前的１／３。〔２８〕按照传统，印第安人的土地是以部落共有方式占有的，部落的存在，对土地权利便是一种保护。美国政府执行土地私有化政策，在分配份地时，便将剩余土地低价购得，然后开放给白人；印第安人在获得份地后，多不善经营耕作，也未形成私有制的观念，故其土地或出租或出售；部落共有制被打破后，印第安人的土地因此而大量损失。
而且，摧毁部落和授予公民权，不仅未能改善印第安人的处境，反而导致他们生存条件的急剧恶化，给他们造成深刻的文化危机。印第安人多年来以部落为单位而生存，他们的力量和精神寄托都有赖于群体，美国政府的政策强行剥夺部落对他们的保护，而他们被抛入的却又是与其传统截然不同的美国主流社会，他们因之而无所适从，本来即很恶劣的生存状况，进一步急剧恶化。究其原因，主要在于印第安人以其独特的文化传统和劣势的工艺技能，根本不能适应美国社会，也无法与白人平等竞争。没有了部落的保护，他们的财产被白人巧取豪夺，他们无力在白人社会寻找工作和安身立命，在政治和社会上饱受歧视，在经济上则一贫如洗。切罗基人的遭遇便可作典型例证。切罗基人从１８世纪末开始主动吸收白人文化，虽然经受１８３０年代迁移的打击和１８６０年代内战的冲击，其社会仍然日趋繁荣，人口有所增加。他们做到这一点的关键，即在于有部落作为依托和享有一定的自治权利。可是，从１８９０年代开始，美国政府逐步取消其自治权，并于１９０７年俄克拉荷马建州之际，废除部落制，此后，切罗基社会迅速衰落，原来在部落时代所取得的各项成就付诸东流，一度在文化上和物质生活上与边疆白人不相上下的切罗基人，竟沦为所有土著居民中最贫困的人群。〔２９〕切罗基人的由盛而衰，与部落地位的变动息息相关。对于那些早已在保留地制度下备受折磨的部落，公民权利带来的大多是新的灾难。还在美国政府决定授予印第安人公民权时，人类学家赫伯特·斯平登就曾满怀忧虑地预言，赋予印第安人公民权，很可能只会使他们获得一些“含糊的权利”，而给其他一些人带来“更大的利益”。〔３０〕他的话不幸而言中。
所以，对印第安人来说，利害攸关的不是美国公民权，而是部落存在的权利；不是政治上的平等，而是政策上的特惠。如果忽略印第安人特殊的社会文化状况和历史遭遇，从纯粹的理论演绎出发，将公民权的获得与否作为印第安人人权状况的主要指标，则不免无的放矢和于史无征。实际上，２０世纪美国流行一种歧视印第安人的种族主义情绪，即是以平等为口号的，要求印第安人与其他美国人享有同样的权利，承担同样的责任，遵守同样的法律。〔３１〕这种主张因其置印第安人的特殊情况于不顾，故不为明智之士所取。
历史事实业已证明，部落的兴衰与印第安人的命运之间，存在一种休戚与共唇齿相依的关系。打破部落制，不顾历史和文化的制约而强迫实行个体化和私有化，带给印第安人的只有灾难。这一现实激发印第安人的抗议，也促使美国政府决策层重新考虑对印第安人的政策。部落地位遂得以复兴。１９３４年，国会制订《印第安人改组法》，宣布停止实行份地分配，承认土著文化的价值，恢复部落制，帮助印第安人重建部落政府。〔３２〕不过，这次所恢复的部落制，其中融入了许多现代因素，重建的部落政府亦与传统模式相去甚远。现代部落制具有较高的组织性，其功能则不再以主持狩猎和战争为主，而涵盖印第安人所面临的各种社会问题的处理。部落政府按照美国的政治模式进行建构，拥有成文宪法，官员以选举方式产生。
但是，《印第安人改组法》并不能一劳永逸地维持部落制的合法性。第二次世界大战后，同化思潮再度主导美国政府对印第安人的政策，终结联邦对部落的特惠政策，解散部落以使印第安人成为完全的美国公民，这样的措施一度付诸实施，再次对部落的地位造成威胁。另外，从５０年代开始的把印第安人安置在城市的运动，也使部落控制的人口有所减少。值得庆幸的是，这种政策上的反覆到６０年代末便获扭转。印第安人争取自决的活动，亦渐有声势。１９７５年，国会通过《印第安人自决和教育援助法》，宣布在保持联邦与部落特殊关系的前提下，赋予部落政府参与联邦涉及印第安人的政策的制订和执行，鼓励部落自己管理有关保留地经济发展和资源开发的项目。〔３３〕至此，文化多元主义最终取代种族同化而成为美国政府印第安人政策的精神原则，部落的合法地位方获得可靠的保障。
然而，部落制的恢复和自决运动的进展，却同时给印第安人的政治地位带来困扰。据美国民权委员会１９６１年的一份报告说，“印第安人拥有三重法律人格：（１）他是一个部落成员，与部落生活保持文化上、社会上、经济上、宗教上和政治上的联系；（２）他是联邦政府的‘被监护人’；（３）他是拥有其他公民所享有的大部分权利和特权的公民”+[〔３４〕这种多重身份，带给印第安人的并非益处。作为部落成员，他们被主流社会视为特殊群体；作为美国政府的“被监护人”，他们难以享受真正的自决和自治；而作为美国公民，他们不能在美国社会立足。对美国政府而言，印第安人的复杂身份，时常意味着政策上的烦难。因为印第安人以部落而存在，故必须许以自治；因为他们是“被监护者”，又必须进行特殊的照顾和援助；而同时他们也是美国公民，还须使之服从于美国宪法的原则。如何在这三者之间保持平衡，一直是令美国政府困扰的问题。１９６８年，在民权运动的推动之下，美国国会制订《印第安民权法》，本意是将美国宪法前１０条修正案的原则平等施于印第安人，但一些部落则以其干涉部落主权而加以抵制，使得联邦最高法院不得不在１９７８年的一项判决中，提出用部落习俗和传统来解释民权法，使该法与自决趋势调和起来。这个插曲反映了美国政府在部落地位和印第安人政治身份这一问题上的困境。
据有关资料，１９８０年美国印第安人部落获官方正式承认者有５０４个，另有１００余个人群的部落地位尚待联邦认可。〔３５〕每个部落均据有土地，设立政府，制定宪法，对保留地内的各项事务拥有决断之权，并通过各种途径参与联邦有关印第安人的决策。一块保留地算得上是一个小小民族自治区。不过，这种自治区在程度上是有限制的。联邦印第安人事务局仍然是保留地的最高管理机关；而且，印第安人既然在经济、教育、医疗、福利、就业等各方面依赖联邦援助和关照，也就决无可能享有完全的自治。
今天回顾历史，可以体会出美国土著部落兴衰中所包含的种种深沉意味。美国政府和白人社会囿于种族主义和文化偏见的樊篱，服从短期的和利己的实际需要，一意孤行地消除其以为落后和野蛮的部落制，把部落成员改造成美国公民，却从未意识到，他们所反对的事物，正是印第安人生存发展的保障。经过几番周折，一切都不得不从头起步。在这一场由美国政府和白人社会导演的悲剧中，印第安人所受损失之巨，所遭创痛之深，已非一般言辞所能表述。
注释：
〔1〕Wilcomb Washburn, The Indian in America, Harper ＆ Row, Publishers, 1975, p.80.
〔2〕Peter Nabokov, ed., Native American Testimony: An Anthology of Indian and White Relations, Harper ＆ Row, Publishers, 1978, pp.149-150.
〔3〕马歇尔在判词中选皀ation”界定为“与其他人相区别的人民”，也即说“nation”用于印第安人时，仅是一个人群单位，而非“国家”的意思。
〔4〕Francis P. Prucha, ed., Documents of United States Indian Policy, University of Nebraska Press, 1990, pp.58-62.
〔5〕Thomas D. Clark, ed., The Great American Frontier: A Story of Western Pioneering, Indianapolis, 1975, pp.134-135.
〔6〕James Richardson, ed., A Compilation of the Messages and Papers of the Presidents, New York, 1896, Vol.II, p.615.
〔7〕Arrell M. Gibson, The American Indian: Prehistory to the Present, Lexington, 1980, p.305.
〔8〕〔9〕Francis P. Prucha, The Great Fater: United States Government and the American Indian, University of Nebraska Press, 1984, p.528; p.529.
〔10〕Prucha, Documents of United State Indian Policy, p.136.
〔11〕Nabokov, Native American Testimony, p.150.
〔12〕Sandra Cadwalader, et al., eds., The Aggressions of Civilization: Federal Indian Policy Since the 1880's, Temple University Press, 1984, p.199.
〔13〕Cadwalader, The Aggressions of Civilization, p.200.
〔14〕Prucha, The Great Father, p.677.
〔15〕Prucha, Documents of United States Indian Policy, p.168.
〔16〕Prucha, Documents of United States Indian Policy, pp.171-174.
〔17〕Roger L. Nichola, ed., The American Indian Past and Present, New York, 1981, p.195; Frederick E. Hoxie, A Final Promise: the Campaign to Assimilate the Indians, 1880-1920, Cambridge University Press, 1989, p.75.
〔18〕Nichols, The American Indian Past and Present, pp.199-200.
〔19〕Prucha, The Great Father, p.682.
〔20〕Prucha, The Great Father, p.875.
〔21〕〔22〕Hoxie, A Final Promise, p.214; p.216.
〔23〕Hoxie, A Final Promise, pp.232-234.
〔24〕James S. Olson, et al., Native Americans in the Twentith Century, University of Illinois Press, 1984, p.73.
〔25〕Prucha, Documents of United States Indian Policy, p.215.
〔26〕Prucha, Documents of United States Indian Policy, p.218.
〔27〕Gibson, The American Indian, p.534.
〔28〕Olson, Native Americans in the Twentieth Century, pp.73,83.
〔29〕Sam Stanley, ed., American Indian Economic Development, Mouton Publishers, 1978, pp.413-415.
〔30〕Olson, Native Americans in the Twentith Century, p.85.
〔31〕Indian Tribes: A Continuing Quest for Survival; A Report of the United States Commission on Civil Rights (1981. 6.), p.1.
〔32〕Prucha, Documents of United States Indian Policy, pp.222-225.
〔33〕Prucha, Documents of United States Indian Policy, pp.274-276.
〔34〕Gibson, The American Indian, p.565.
〔35〕Kenneth Lincoln, The Good Red Road: Passages into Native America, Harper ＆ Row, Publishers, 1987, p.XVii.