美台“共同防御条约”的酝酿过程
苏 格
美国和台湾于1954 年缔结了一个所谓“ 中华民国--美利坚合众国共同防御条约” 。 这个条约对日后美国、中国与台湾当局的三角关系产生了巨大的影响。在几十年里， 该条约一直是中美关系正常化的主要障碍之一。
本文分为四部分， 力求再现从缔约建议的提出至谈判开始时，美国方面复杂、微妙的酝酿过程。
一、缔约建议之初
与美国缔结一项安全条约的建议来自台湾。
1953年初, 朝鲜战争停火已是预料中之事, 这给台湾当局带来了不安和忧虑。 因为当时台湾当局借以壮胆的美国第七舰队是以韩战期间 “维护台湾海峡中立” 为借口而进驻的。如果朝鲜休战，中共对付台湾的军事力量势必增强， 假如第七舰队无正当理由继续驻守海峡，台湾的生存便会面临危险。 因此，台湾的当务之急便是寻求新的途径以巩固与美国的关系。 这样，台湾驻美大使顾维钧便受命会晤杜勒斯，试探双方缔结安全条约的可能性。
美国本来对台湾当局的信任就是有限的，加之此时正值从朝鲜战争泥淖脱身之际，并不希望再背上新的防卫义务。 因此，当顾维钧的建议一经提出，杜勒斯便矢口回绝，明确表示: “美国不愿意签定一项可能将美国拖向亚洲大陆战争的条约”，并说，南朝鲜一直要求美国与其缔结安全条约，美国未答应。如果现在同意了台湾的要求，那么对南朝鲜便不好交代。〔1〕
１９５３年１０月１日，美国和南朝鲜安全条约签定了。 过后不久，台湾当局便掀起了一场外交攻势。由台湾外交部长叶公超告知美国驻台湾大使兰金，台湾方面已经以美菲条约为范本，草拟好一份与美国的双边安全条约草案。兰金建议还是请台湾驻美大使直接向美国国务院递交。
１１月８日到１２日，美国副总统尼克松对台湾进行了访问。 叶公超向尼克松面陈了缔结安全条约的建议。在尼克松回国之后，叶又通过兰金向尼克松转交了一份实为备忘录的信。 信中把叶公超和尼克松有关条约的谈话要点归结为以下六条：第一，虽然艾奇逊的对华政策已被更积极的政策所取代，但面对共产主义的威胁，美国和台湾间依然缺少某种永久性的纽带；第二，既然美国能与南朝鲜签定条约，也就有理由同台湾缔约； 第三，美国军事援助顾问团、第七舰队等已为缔约奠定了基础；第四，缔约有助于消除海外华人的忧虑；第五，条约将对“铁幕”后的亿万中国人民产生巨大的心理影响；第六，缔约不会引起美国国会的反对。〔2〕兰金对接受台湾草拟的文本颇为犹豫，致电请示国务院: 对条约草案文本, 应否接收。美国国务院淡淡地答复说：如果中国人“主动送”的话，大使馆可以收转。兰金在转回草案文本的同时，电告国务院台湾方面对草案的说明：首先，条约是根据澳新美条约、美菲条约和美韩条约起草的；第二，台湾方面想在序言中加入反对共产主义的内容; 第三，草案中略去了美韩条约中有关在朝鲜建立军事基地的内容。 电报特别就第三条作了解释：“这并不是因为中国方面反对建立军事基地，而是此类建议最好由美国方面提出。” 〔３〕 草案包括序言和八项条款。其关键款项是第四和第五条。第四条规定：“缔约国将另一缔约国在太平洋现属或将属的领土所遭受的袭击，视为对双方的袭击，并将依宪法程序采取行
动。” 〔４〕 第五条将第四条中的“袭击”作了进一步解释。 这里，值得特别注意的是第四条中的“现属或将属领土”，它意味着台湾当局企图借美国一臂之力实现其“反攻大陆”的梦想。
尽管“遏制共产主义” 是美国的既定政策， 但美国政府并不愿意把自已拴在蒋介石 “反攻大陆”的战车上。 尼克松访台回国后讲， 他在台湾时，不管是私下还是公开，不得不 “极其小心地避免在言辞中有任何同意依靠武力返回大陆的意思”。〔５〕
尼克松在１９５３年１２月２３日举行的国家安全会议上，汇报了台湾之行，艾森豪威尔主持了会议。尼克松对台湾利用美援情况表示满意，他说，国民党试图让美国人相信 “他们变了， 不再腐败了”。尼克松指出，美国的盟国对中国的态度呈两极状：一种是拉美国以武力推翻中共政权；另一种包括英国职业外交家在内的人，想承认大陆中国的事实并与之打交道。尼克松认为二者对美国均不可取。他赞成 “遏制与经济封锁”，然而，他感到要从内部推翻大陆政权“希望渺茫”。关于美国对台政策， 尼克松说：“这很难”，美国必须告诉台湾人 “回大陆没什么希望”。 他认为“现在至关重要的是把福摩萨作为海外中国文化的一种象征”。〔６〕
美国政府要员对台湾的基本态度如此，缔约建议命运难测。
二、日内瓦会议前美方的考虑
条约草案文本电传至华盛顿后，台湾等待了近一个月，不见回音。在叶公超催问下，美国驻台使馆询问了国务院。到了１９５４年１ 月１９日，杜勒斯才给美国驻台使馆去了一份只有一句话的回电：“请非正式转告外长，条约草案收悉待议”。〔7〕
美国方面的电报是在敷衍。因为在近期，美国国家安全委员会于１９５３年１１月制定了１４６－２ 号政策文件。 文件决定“福摩萨之宏观地位目前低于朝鲜、印度支那和北约部队”。〔8〕 而且，艾森豪威尔在国家安全委员会１９５４年２月８日会议上进而明确指出，美国在远东的注意对象首先是印度支那，其次是福摩萨。〔9〕
１９５４年２月８日，国务院远东事务局准备了一份题为“对中美安全条约草案的若干意见”的备忘录， 把台湾的草案与美菲条约、澳新美条约和北大西洋公约逐段进行了比较。 备忘录注意到在台湾草案的序言中，已经增加了与“自由世界”各国增强团结云云的内容，认为增加的这几个词使条约突出了“反共”性质，这似与美国维持区域安定的本意“不尽相同”。
台湾草案虽然提到，缔约各方应依联合国宪章解决国际争端，可是，它却略去了上述三条约中均包含的一段内容：“以使国际和平不受威胁，并遵照联合国宪章精神，避免在国际交往中使用武力。” 备忘录指出这一省略事关重大，因为台湾对大陆的袭击，很可能被联合国会员视为侵略行为。而台湾很可能以“平息暴乱”为其行动作辩解。备忘录建议，略去的部分应当补写上。
备忘录对草案第四条最为关注，这一条要求缔约国为双方“现属或将属的领土”负有防卫义务。由于台湾政府所辖领土有限，备忘录强调，这一问题必须引起美国“极其慎重的考虑”。〔10〕
在备忘录之后，还附有一份长达七页的分析材料，题为“ 与中华民国政府签订共同防御条约的利弊分析”。该材料指出：缔约将在五个方面对美国有利。首先，向国际社会阐明美国的立场，即“中华民国政府” 的地位“不容交易”；第二，加强台湾作为“远东一支政治、军事力量”的“实力”；第三，鼓励亚洲国家反共力量； 第四，“增强人们对中美关系的信心”；第五，“加强中华民国现政府对美国的依附。”
可是从反面讲，缔约又可能在六个方面对美国不利。第一，宣布缔约消息可能给人提供攻击美国“不妥协” 的口实，因而破坏关于朝鲜问题的日内瓦会谈；第二，签约后可能引起共产党的报复；第三，可能使美国卷入台湾反攻大陆或保卫沿海岛屿的战争；第四，可能背离“同中共最终打交道的总趋势”，并使美国难以“把中国人从苏联的轨道上引开”；第五，可能伤害美国与盟国的关系；第六，由于条约的范围和灵活性都没有超出已有的条约，其结果可能使台湾不满，反而于美台关系不利。〔11〕远东事务局还草拟了一份“美台条约与美国和太平洋国家共同防御条约的比较”的单行材料，将美菲、美韩条约作了比较。这份材料只是提请要特别注意，澄清台湾当局“领土”这一概念的确切含义与范围问题。〔12〕
到了２月２４日，叶公超再行催促，请使馆敦促国务院应尽快作出决定。叶公超称台湾有人担心，即将召开的日内瓦会议是联合国接纳大陆中国为正式会员国的第一步。此时缔约，可以使国人放心。
美国驻台使馆随后即给国务院去了一份包括上述内容的电报。当电报收到后，国务院内部有不同意见。远东事务助理国务卿饶伯森主张与台湾缔约，其好处是: “第一，鼓起在福摩萨的中国军队和官员的士气；第二，使中国政府在我太平洋防务体系中，与日本、朝鲜、菲律宾和澳新美条约缔约国具有同等地位；第三，消除中国人对日内瓦会议的疑虑；第四，向我们的盟国及共产党国家表明，我们坚决支持在福摩萨的中国政府；第五，有助于实现
国家安全委员会１４６－２号文件提出的政策和目标。”他又指出：在条约中应防止对“福摩萨及佩斯卡多尔列岛防卫义务”的“无意识地扩大”。关于缔约时间，饶伯森建议在日内瓦会议之前开始谈判。〔１３〕欧洲事务局与联合国军部均不同意饶伯森的意见，认为如果谈判在日内瓦会议之前进行，难免引起英联邦及欧洲国家的不满和亚洲国家的批评。共产党国家还会“要我们为会议的失败承担责任”。〔１４〕
２月２７日，国务院研究日内瓦会议问题。讨论时，杜勒斯提到远东事务局关于美台条约的报告。他说，他同史密斯将军讨论过报告，了解到一些不同意见。使杜勒斯举棋不定的原因归纳起来有三方面：一是缔约对于日内瓦会议的影响。杜说，一方面，会前宣布缔约“是不可取的”，因为此举“不合英、法之意”，还可能给人以话柄；而另一方面，会前宣布又是“可取的”，它可向世界宣布“台湾的地位没有让步余地”,因为台湾是美国“从阿留申群岛到菲律宾防线上必不可少的一环”。使杜勒斯犹豫的第二个原因是军方的态度，他了解到雷德福将军赞成缔约，但不知这种意见是否能代表整个参谋长联席会议。此外，杜勒斯还担心国会的反映，因为“与朝鲜条约相比，台湾条约可能更难让参议院接受。” 杜勒斯当时正准备近日内赴委内瑞拉参加第十届美洲国家会议，这就需要把考虑缔约之事推迟到美洲会议之后。〔１５〕
饶伯森竭尽全力想说服国务卿。他争辩道：将宣布缔约的时间选择在日内瓦以前是十分重要的，其“带来的心理影响是不可估量的”。他特别担心亚洲非共产党国家日趋低落的士气，主张美国立即给亚洲盟友打气。 杜勒斯不以为然，他告诫与会者：“不要代表国务院做出最后决定。” 杜勒斯还警告不要让无孔不入的新闻界打听到风声，他说了一句：如果大家可以“保证第二天不让艾尔索普兄弟（美著名专栏作家。——笔者注）知道的话”，他便可“通过国家安全委员会计划署开始此项工作”。〔1６〕
饶伯森促成缔约心切。他在给各有关部门的一份征询意见备忘录中，十分巧妙地利用了国务卿上述话语中“开始此项工作”这一部分。尽管备忘录也提到“等国务卿回来再最后决定”之类的话，但在饶伯森的笔下，这份文件给人以考虑缔约刻不容缓的印象。饶伯森是这样写的：“国务卿要求国务院立即考虑以形成意见，以便尽早提交国家安全委员会计划署。国务卿还提及此事与即将召开的日内瓦会议有关，这就使此问题更显紧迫”。在这份征求意见材料中，饶伯森还附上了远东事务局对缔约的支持态度。他还特别强调了条约的重要意义，称此举有助于实现国家安全委员会所确定的“重要政治目标”。〔１７〕
３月１７日，菲律宾与东南亚事务办公室给饶伯森送来一份备忘录。该办公室对缔约的反应冷淡。３月１８日，南亚事务办公室也送来了反对意见。
第一份备忘录发出后三天，饶伯森送去第二份，敦促尚未表态的部门于３月２２日前将意见送来。饶伯森又一次借杜勒斯的名义强调此事的重要性，他写道：“鉴于美台条约与即将召开的日内瓦会议有关，国务卿要求立即审议。这更使此事刻不容缓。”〔18〕
这一份备忘录送出第二天，欧洲事务局的答复就到了。局长麦钱特反对在日内瓦会议之前或会议之中签约。他主要担心此举会招致美国的欧洲盟国，特别是英、法两国的不满。盟国会认为这是给苏联人送去了一个攻击美国远东政策“僵化”的把柄。〔19〕
３月２０日是饶伯森决定的最后期限。此时，又有四份表态的备忘录送到了远东事务局。国务院法律顾问弗莱哲不反对缔约，但认为须有两个先决条件。一是明确制定政策，二是确定这样做“符合美国的利益”。〔20〕
政策设计署的备忘录包括三点内容：(1)该署未发现对签定“适当防卫条约”的反对意见；(2)该署同欧洲事务局的观点一样，对拟定的缔约时间持异议；(3)设计署成员对条约草案第四条有很大顾虑，因为这一条可适用于沿海岛屿。但是，如果明确把这些岛屿的防卫排除在条约之外，又怕招来袭击。他们希望找到一个两全其美的方案，即既不捆住美国手脚，又不给海岛带来危险。〔21〕
近东、南亚与非洲事务局的备忘录指出，印度和美国对大陆中国的态度有很大不同。印度人相信可以把中国同苏联分开，但要达此目的，就要“给共产党中国以联合国席位与福摩萨”。该局重申了南亚事务办公室的早些时候表示过的意见，担心缔约“疏远”印度，并使其滑向共产党阵营。〔22〕
联合国事务局不同意饶伯森所谓提前缔约有利于日内瓦会议的说法。该局认为，在这个时候缔约，只会“有助于共产党离间”美国及其盟国。该局备忘录分析道，由于条约并不改变美国对台湾的防卫义务，那么，其作用主要是产生心理上的影响。既然如此，条约完全可放在日内瓦会后再行考虑。〔23〕
各部门意见都送到了远东事务局。饶伯森请他在缔约问题上的最得力助手——中国事务办公室主任麦康瑙吉起草一份给杜勒斯的总结。麦康瑙吉估计杜勒斯可能会采纳欧洲事务局和联合国事务局的意见，建议饶伯森作两手准备。
麦康瑙吉先提出了一个在杜勒斯决定推迟考虑缔约情况下的行动方案：(1)经国务卿批准，通报台湾国民党政府美国关于条约的想法，并解释为何将此事推迟至日内瓦会议之后；(2)通报英、法两国政府，美国拟与台湾缔约，以将时间推迟至日内瓦会议之后，来换取英、法在会议上对美国的更多支持，并使两国同意，共同反对任何旨在削弱国民党的企图。〔24〕
然后，麦康瑙吉起草了一份给杜勒斯的备忘录，再次建议在日内瓦会议之前与台湾缔约。备忘录轻描淡写了对条约的各种反对意见，仅仅汇报说：“只发现两个实质性的反对意见：(1)南亚事务办公室担心印度会被推向共产党中国一边；(2)政策设计署对草案第四条的语言持保留态度。另外，欧洲局、联合国局与政策设计署对在日内瓦会议之前或期间谈判持异议。” 备忘录还对这些意见否定如下：(1)印度的反映无关紧要；(2)条约第四条的问题，可以通过修辞来解决；(3)至于缔约时间，推迟的意见不可取。因为在日内瓦会议之前就表明美国对台湾问题的坚定立场，有助于谈判。〔25〕
备忘录送请国务卿审批。文件首页有两项选择：“同意”或“不同意”。杜勒斯在后栏里打了个勾，并在该页右上角以寥寥数笔写道：“日内瓦之前时间不够——参院院问题微妙。”〔26〕
１９５４年４月８日，杜勒斯致电美国驻台使馆：“国务院决定在日内瓦会议之前不对中国政府建议之双边安全条约采取行动，因无充分时间与国会主要领导人进行必要的协商。此决定不影响以后考虑。”〔27〕 此电报发出前一天，饶伯森已经将类似的意思转达给了台湾驻美大使顾维钧。〔28〕
这样，美台缔约一事便被搁置了下来。
三、从奠边府事件到马尼拉会议美方的酝酿#
杜勒斯１９５４年４月８日电报之后，至少有两个月时间美国政府一直无法将同台湾缔约的事提到议事日程上。主要是印度支那局势的变化吸引了美国的注意力。１９５４年５月７日，奠边府弃守。〔29〕美国把印度支那局势的变化看作是“共产主义对外扩张”，更加仇视中华人民共和国。杜勒斯参加了日内瓦会议第一阶段有关朝鲜问题的讨论，于５月４日回国。半个月后，顾维钧不见美国方面对缔约有任何行动，便亲自去拜会杜勒斯。杜勒斯答复说，美国政府正对此事进行“全面考虑”，但尚未找到合适的解决办法，因为“与一个实际上正在进行军事活动的国家缔结安全条约并非易事。” 顾建议，在条约文字上强调其“防卫性质”以消除美方顾虑，可是杜勒斯对此表示怀疑。杜勒斯说美国不希望签定一个最终可能将其引向“无限制战争”的条约，并认为在局势未稳定之前，“最好不要改变现有的对台防御计划”。他还以日本人的失败为例来说明，为什么美国不愿在“广阔的中国大陆上”出兵冒险。〔30〕
第二天，兰金大使给美国国务院发电报，报告了中国一些沿海岛屿被中共占领的消息，集结的大陆军队可随时向大陈岛发起两栖进攻。〔31〕 关于大陈岛的重要性及国民党想在该岛的防务上得到美国支持的情况，兰金已经在１９５３年７月向国务院作过汇报。〔32〕
１９５４年５月２２日，艾森豪威尔、杜勒斯、中央情报局长艾伦·杜勒斯、国防部副部长安德逊、雷德福以及总统国家安全特别助理卡特勒等开会研究大陈岛问题。雷德福担心如果美国无动于衷，听任中共占领大陈等岛屿，将会损害美国的“威信”。杜勒斯虽有同感，但不同意公开声明哪些岛屿属于“必保之列”。〔33〕 艾森豪威尔建议，派第七舰队去访问大陈岛，以“显示美国的力量”。但在此行中，除非舰队遭袭击，不应与大陆发生冲突。〔34〕
数日后，国家安全委员会决定派遣第七舰队部分舰只访问大陈岛，并在文件中写道：包括大陈岛的沿海岛屿是“台湾防务的重要组成部分。”〔35〕可是没过几天，杜勒斯就给卡特勒一份备忘录，指示其将国家安全委员会决定中的上述一段话删去。〔36〕这一举动显示了国务卿手腕之高明：杜勒斯可能本来就对派第七舰队去大陈岛有保留意见，但他在会上却不便明说，因为此建议来自艾森豪威尔。通过这样暗地改变第七舰队出访命令，他既可减少“与大陆中国全面战争”的危险，又免伤总统的面子。〔37〕
杜勒斯参加了６月中旬参议院对外关系委员会东亚组的一次会议。参议员诺兰和史密斯询问了与台湾缔约的可能性。杜勒斯深知诺兰与台湾的亲密关系，就说此时缔约不一定妥当，因为它可能会把国民党政府“冻结”在台湾岛上，这对台湾不利；条约另一个可能是把美国拴在台湾“收复大陆”的计划上。参议员乔治也没有对条约表示多少兴趣，因为它对台湾的防务没有增加“实际内容”。〔38〕
６月１７日，叶公超与兰金大使在台湾进行了会晤。叶公超强调了条约是“政治性的”，因此它不会增加美国的军事义务。兰金问台湾政府能否这样许诺：如果美国不同意，台湾便不进攻大陆。〔39〕叶公超请示蒋介石之后，没有直接回答，只说只有在条约基本商定后，台湾才愿讨论这一问题。６月２２日，兰金呈送杜勒斯一份备忘录，称：如果决定缔约，台湾方面便可保证：非美方同意，不对大陆中国采取大规模军事行动。〔40〕
顾维钧大使７月１日会见了杜勒斯，他问美国政府是否能发表一项声明，表示愿意保护沿海岛屿。杜勒斯轻而易举地回绝了这一请求。他说，第七舰队已经奉命在大陈岛附近巡逻，这一点中共不会不知道。“事实胜于雄辩”，不用另发声明了。〔41〕事实上正是杜勒斯
本人密令不把大陈岛屿作为台湾防务的一部分，并降低了第七舰队访问的调子。
国民党当局在这一阶段的努力，真可谓是“双管齐下”。一方面，为了促使早日缔约，蒋介石作了重要让步。兰金大使在回国之前，蒋介石于7月8日接见了他，蒋让大使给艾森豪威尔和杜勒斯带上个人的口信，他保证：任何重大军事活动，必事先征得美国同意。〔42〕 另一方面，让顾维钧大使做美国官员的工作。顾在其回国述职前，于７月中、下旬，马不停蹄地进行了大量的游说。
顾维钧７月１４日会见了参议员诺兰。第二天，顾大使与兰金大使共进午餐。同一日，顾维钧拜会了副总统尼克松。第二日晨，顾大使会见了参议员约翰逊。接着，顾维钧又会见了远东事务助理国务卿德鲁姆赖特和中国事务办公室主任麦康瑙吉。他了解到杜勒斯对缔约的看法“仍无改变”。〔４３〕
随后，顾维钧又同众议员周以德进行了磋商。顾同这位“中国帮”的干将谈得十分投机。周以德明确表示了对条约的赞成态度，两人还一起分析了杜勒斯犹豫的原因。顾说这主要是由于杜勒斯误认为台湾仍在同大陆交战；而周以德感到事情并非完全如此，“真正的原因”是国务院仍有人“认为国民党中国是腐败的，委员长是反动派与独裁者。” 顾请周以德施加影响，再助台湾一臂之力。〔４４〕
就在顾大使在华盛顿四处奔忙时，关于美台可能缔结安全条约的消息成了台湾的头条新闻。新闻的根据是三段谈话：一个是叶公超在立法院讲的“政府……非常重视与美国的防御条约”；一个是兰金大使在一次记者招待会就条约所表示的“已进行过非正式的接触，但目前无进展”；另一个是艾森豪威尔谈过的“条约问题经过一段研究……尚未做出最后决定。” 新闻媒介的热衷报道，引起了美国驻台使馆的注意。大使馆给国务院的报告谑称之为“新闻
谈判”，并请国务院考虑是否有必要发表一项声明。〔４５〕
国务院没有为此专门作出反应。但当法国大使馆向美国国务院要求澄清传闻中关于美台缔约的情况时，中国事务办公室副主任马丁答复说，美国暂无进行谈判的打算。他还解释台湾方面的建议主要出自“政治上的考虑”。台湾之所以心切，是“因为日内瓦会议、周恩来访问印度与缅甸，以及印度支那停火，……都提高了北平的威信”。〔４６〕
８月１１日，美国大使馆又给国务院一份报告，再次转告了台湾当局的保证：如果没有美国同意，不向大陆发动大规模袭击。报告援引了国民党外交部条约处负责人的话：如果美国不同意，台湾也就无力进攻大陆。报告分析道，签定条约的目的不是让美国帮助台湾反攻大陆，国民党仅仅希望得到一个保证，即“美国对华政策不变”。〔４７〕
美国方面关于条约较重要的一步，是１９５４年８月２５日国务院形成的两个文件。一个是中国事务办公室马丁准备的一份报告。报告分析了日内瓦会议以来，中共对台湾问题的宣传攻势加强。由于朝鲜和印度支那均已停火，中共有可能抽出手来对付台湾。鉴于这种新情况，美台缔约是“维持台湾现状”的“最佳方案”。该报告从四个方面论述了缔约势在必行：一，现有的以第七舰队防卫台湾海峡的方式已经不能适应需要；二，条约可为在东南亚及东北亚建立“集体防卫体系”铺路；三，蒋介石已经答应：针对大陆的军事行动，必先征得美国同意；四，与台湾缔约的“危险系数”，并不高于当时的朝鲜，因为国民党进攻能力“有限”。〔４８〕
另一个是饶伯森给杜勒斯的备忘录。有趣的是，饶伯森这一回以“共同防御条约”，而不是以“双边安全条约”为题，以强调条约的“防御性”。饶伯森主张早日缔约理由有以下四点：首先，日内瓦会议之后，中共发动了大规模的宣传运动，扬言要解放台湾并谴责美国对台湾的占领。缔约将会给共产党这些宣传以沉重打击；第二，蒋介石已经作出许诺：非经美国许可，不进攻大陆；第三，由于东南亚条约已取得进展，与台湾缔约就更为迫切；第四，条约有助于参议院正式批准在台湾部署军事力量。饶伯森建议国务卿批准与台湾谈判，并请杜勒斯在访台时通知国民党。〔４９〕
饶伯森的建议，被分送给几个主要部门以征求意见。负责近东、东南亚与非洲事务的助理国务卿杰尼根重申了其下属部门的意见，担心条约会对美国与印度和近东国家的关系产生不利影响。国务院顾问麦克阿瑟认为，由于美国已经对台湾的防务承担有义务，因此台湾的安全不存在危险，他对缔约的必要性有所怀疑。政策计划署仍坚持美国在条约中的防务义务只应限于台湾和澎湖列岛及个别对台、澎安全至关重要的岛屿，而不应承担沿海岛屿的防务。否则，亚、欧公众舆论便会怀疑条约的“防御性”。欧洲事务局答复，如能满足三个条件，该局就不反对缔约：一，等马尼拉会议之后再宣布条约谈判；二，把美国的打算秘密通知东盟国家；三，条约文字准确无误，不使人误解美国有义务“扩大国民党政府的现辖领土”。〔５０〕
１９５４年８月３１日，杜勒斯在办公室召开会议，讨论对台政策。杜勒斯声称奠边府事件之后，美国“在远东的威信不能再降低了”，他不惜“冒一定程度的风险采取强硬路线”。他明确表示，美国将“使台湾永远不落在共产党人手里”，因为这样做符合美国“国家安全利益”。而沿海岛屿就没有这样的重要性，如何处理这些岛屿的问题要视当时当地的具体情况而定。〔５１〕
杜勒斯的话集中体现了美国外交政策中的矛盾。法国在奠边府失利后，美国愈感自己作为国际宪兵的责任重大。然而战线拖得愈长，就愈发感到自己力不从心。美国仅想将台湾作为反共“防线”之一部分，而不愿为防卫沿海岛屿付出代价，也不愿被拖入一场与中国大陆的战争。可是这就和梦想以沿海岛屿作为反攻大陆的跳板的台湾当局发生了尖锐的矛盾。
杜勒斯在动身去参加马尼拉会议之前交代代理国务卿史密斯：由于沿海岛屿问题非常复杂，他“推迟决定缔约时间”。第二天，史密斯还向美国驻台湾大使兰金电告了这一决定并补充道：国务卿希望在他访台期间不要提出问题。〔５２〕
这样，缔约之事就再次搁浅。
四、台湾海峡危机中美方的酝酿
１９５４年９月２日，杜勒斯到达马尼拉，准备同英国、法国、澳大利亚、新西兰、菲律宾、泰国和巴基斯坦等国代表协商缔结“集体防务条约”。翌日，中国人民解放军炮击金门，台湾空袭大陆一些目标。台湾海峡形势骤然紧张起来。
杜勒斯两次致电国务院。他认为虽然台湾海峡呈现“危机”，但金门岛似乎并非与台湾在防卫问题上有“实质性的关系”。如果美国插手金门，就可能使自己更深地陷入台湾反对大陆的进一步活动中去。他把金门与马尼拉会议的关系，比作是奠边府与日内瓦会议的关系，建议：首先判断金门在美国援助下能否保得住，“守得住则守”；否则，就不要“重蹈法国人的覆辙”。〔53〕
杜勒斯还有一个难题，即是否按原计划去台湾。左右权衡后，杜勒斯决定还是前去为好，但把在台湾逗留的时间缩短至仅数小时。然后以“欧洲局势紧张”为借口，脱身返回美国。杜勒斯本人十分清楚“这一借口骗不了〔蒋〕总司令”，但毕竟可以“保住”总司令的“面子”。杜勒斯的计划得到艾森豪威尔的赞同。
杜勒斯在台湾与蒋介石共进午餐并会谈两小时。蒋主要就谈防御条约问题。他埋怨“美国的亚洲政策不够牢靠”，与“自由中国”缔约上的“勉强态度”就是个例子。以台湾海峡局势“不稳”为理由，推迟考虑缔约是不对的，因为局势的“不稳”恰恰是因为没有条约。在谈到其“光复大陆”计划时，蒋保证不需要美国出兵，只要物资保障。杜勒斯在条约问
题上始终没有松口。他解释道，美国也不希望把国民党政府“冻结”在目前的状况下，但海峡的紧张局势使条约很难处理沿海岛屿问题。杜勒斯还表示，台湾目前即使没有条约也不会存在什么危险，并举例子说菲律宾人尽管同美国有防卫条约，反而觉得台湾“有第七舰队的直接保护”，比他们的情况显得更好。〔５４〕 杜勒斯在台湾停留时间如此之短，以至于兰金只能在去机场途中，在车上就条约的适用范围问题，向杜勒斯建议了如何措辞便可能为双方所接受。台湾方面又是空忙了一场，缔约之事没有进展，杜勒斯关于第七舰队的巡逻行动强于条约的说法反使叶公超更感到忧虑重重。〔５５〕
与此同时，华盛顿最高决策者们正在就海峡危机进行紧急磋商。在大陆炮击金门的当天，美军参谋长联席会议讨论了美国的对策。包括联席会议主席雷德福在内的多数人，认为美国应该协助保卫金门等岛屿；而陆军参谋长李奇微则持反对意见。海军、空军和海军陆战队等赞成派主要从国际“反共防线”的角度分析了保卫金门的“重要意义”；〔５６〕 而李奇微则认为沿海岛屿并非至关重要，其“价值”还“不足以让美国冒对华战争的危险”，失去它们，也不会对美国在远东的部署造成重大威胁。〔５７〕 李奇微还在书面意见上附上美国远东军区司令赫尔将军的电报。电报宣称：如果插手金门，势必影响“对朝鲜和日本的防卫”。赫尔还担心和中国发生大规模战争的后果——“非原子武器不能取胜”。〔５８〕史密斯通过电话向当时还在丹佛的艾森豪威尔征求了意见。艾森豪威尔认为，对金门的防卫，事关美国的“声誉”。他同意首先判断金门能否守得住，“如果守不住就不插手”。此后，艾森豪威尔又打电报补充了一个意见：任何对策都必须保证“不能在我们和我们的主要欧洲盟友——尤其是英国之间打入楔子。”〔５９〕
美方决策过程中最关键的一次会议是于９月１２日召开的国家安全会议，会议地点在丹佛附近的劳里空军基地，与会者包括艾森豪威尔、尼克松、杜勒斯及参谋长联席会议的成员等。杜勒斯首先汇报了他的台湾之行，随后由中央情报局局长艾伦·杜勒斯作了关于金门形势的通报。在接下来的讨论中，大家对美国应采取什么样的行动方案难于形成一致性意见。雷德福汇报了参谋长联席会议的分歧意见，但他本人仍赞成美国插手金门。他还引用美太平洋军区司令的话说：金门对台湾的防卫“至关重要”；国防部部长威尔逊一方面担心失去金门，一方面又不愿让美国卷入与中国大陆的战争；艾森豪威尔对守卫金门的兴趣不大，其原因有两个：一是共产党可能“钳制住美国军队”，他不愿许诺过多，以致让美军驻守各地防卫；二是“打蛇要打头”，如果美国要打仗，要对付的是苏联，而不是中国。雷德福不同意总统关于沿海岛屿只有“心理上的”重要性的说法，他坚持认为沿海岛屿在军事上也是重要的。就在大家争执不休时，杜勒斯发言了。他说海峡危机使美国陷入了“可怕的进退两难”，他的建议是把沿海岛屿问题提交联合国安理会。〔６０〕这项建议得到了艾森豪威尔总统的赞同。〔６１〕
四日后，杜勒斯去伦敦。１７日，他向英国外交大臣艾登讲述了美国拟将沿海岛屿问题提交联合国安理会的想法。杜勒斯回国后，艾登又委托参加联大的英国代表团团长向杜勒斯转达了须进一步澄清的三个问题：（１）联合国决议的性质；（２）中共是否参加；（３）谁来向安理会递交提案。团长还表示英国感到“有必要”让中共参加讨论，并倾向于让美国之外的另一国作为提案发起国。〔６２〕
杜勒斯出席了于１９５４年９月下旬至１０月上旬在伦敦召开的九国外长会议。９月２６日，在美国驻英使馆宴会上，杜勒斯和艾登再次商议台湾海峡问题。艾登建议选择新西兰为提案国。三天后，杜勒斯向参加会议的新西兰代理高级专员坎贝尔提出此项要求。
新西兰政府同意了美国的要求。
必须指出的是：杜勒斯与盟国加紧炮制的联合国提案几乎到了出笼的地步，可是，台湾当局却一直如同被蒙蔽在密不透风的鼓中。１０月１日，美国国务院以密电向美驻台使馆透露了一点新西兰提案的消息，并请大使馆考虑何时以何种方式通知台湾当局为宜。杜勒斯背着台湾的所作所为连兰金都感到过分。兰金在１０月５日的回电中指出：“除非……采取补偿措施”，台湾方面可能会将此事看成“又一次牺牲中国利益的雅尔塔式的背后交易”。
１０月７日，饶伯森再次敦促杜勒斯批准与台湾缔约，在他看来，新西兰提案一事使缔约成为“急待解决的问题”。饶伯森还援引兰金大使关于台湾可能将新西兰提案视为第二个“雅尔塔”的顾虑，并说，此时只有通过缔约才能消除联大决议的不利影响。
杜勒斯正巧在当天给饶伯森发出一备忘录，通知艾森豪威尔总统已经原则同意缔约，并提出了三条意见：(1)着手让蒋介石了解联合国行动；(2)可以缔约，但“不排除双方为了共同利益而一致同意的其它行动”；(3)要跟诺兰议员商讨。〔63〕杜勒斯并补充说：“这个条约必须表明，它是一个真正的防御条约。如果缔约另一方进攻，我们则不予以保护”，他还指示要特别注意条约第四条中关于“领土”范围的问题。〔64〕 就这样，总统和国务卿有条件地批准了与台湾缔约。
下一步该是如何就新西兰提案征得台湾同意的问题了。
饶伯森和麦康瑙吉于１０月１３日会见了蒋介石、总秘书长张群与代理外长沈昌焕。果然不出所料，台湾方面对将金门等沿海岛屿问题提交联合国表示强烈的反对。蒋介石认为新西兰提案会导致以下从Γ1)沿海岛屿中立停火；(2)台湾中立停火；(3)台湾交联合国托管；(4)中共成为联合国会员；(5)共产党占领台湾并消灭国民政府。在第二轮会谈中，台湾方面增加了副总统陈诚和行政院院长俞鸿钧。在这轮会谈中，台湾方面显然在努力达到以下目的：(1)设法阻止提案；(2)争取美方同意在条约中包括沿海岛屿；(3)力求美方同意先宣布条约的消息。国民党方面已经感到要达到头两个目的是极其困难的。因此，蒋介石和陈诚都强调了第三点。在第三轮会谈中，蒋介石做了让步，表示在条约的正文中可以不提及沿海岛屿。但也不能写入台湾当局作出的无美方首肯不进攻大陆的许诺。这两点都可通过另行“照会”的办法解决。长达七小时的艰苦会谈就这样冷清清地结束了。
１０月１８日，杜勒斯和艾森豪威尔进行了磋商。艾森豪威尔同意了以条约保卫台湾、同时以联合国提案解决金门危机的方案。他表示“美国决不能容忍福摩萨和佩斯卡多尔列岛落入不友好之手”。他也同意在条约签定后，“很有必要”对国民党加以限制，使之“不从‘庇护所’向外进攻。”〔65〕
杜勒斯征得了艾森豪威尔的同意后，当天会见了英国和新西兰驻美大使，解释为什么与台湾缔约，以及条约的范围和性质。新西兰大使担心如果将提案的时间与缔约安排在一起，很可能会被人认为是在“搞阴谋 ”。英国大使也对条约对沿海岛屿的影响表示关切。为了解除盟国的疑虑，杜勒斯亲去伦敦与艾登会晤，为能在新西兰提案之前宣布与台湾缔约的消息征得了艾登的同意。
就在杜勒斯与艾登协商的当天，叶公超来到华盛顿，奉蒋介石之命再次设法阻止新西兰提案。〔66〕蒋也向兰金大使表示了类似的意思。〔67〕
杜勒斯从英国回来后，于１０月２７日会见了叶公超。台湾方面急于让美国在当年大选之前就宣布缔约，叶公超一方面表示了台湾当局对新西兰提案的异议，以对美方施加一点压力；另一方面，向杜勒斯再次保证：（１）国民党政府绝对无意以条约作为进攻大陆的基础；（２）台湾也无意使美国卷入对大陆的战争。叶公超再次许诺说，国民党政府“未事先取得美国政府同意不反攻大陆，甚至连较大规模的袭击都不搞”。但叶公超坚持不要将此项限制写入条约，建议另用一非正式的协议解决。杜勒斯理解台湾方面对“面子”的担心，同意在条约之外再形成另外一项协议。然而，杜勒斯表示在条约中也一定要以适当的措辞写明条约的防御范围不包括沿海岛屿。
１１月２日的国家安全会议是缔约谈判前美方进行的最后决策会议。会上讨论决定了美台缔约和新西兰提案的基本原则。杜勒斯和艾森豪威尔一致表示：尽管有些军方人士强调保卫沿海岛屿的意义，但美国不宜为此而冒与中国、苏联发生全面战争的危险。美国的既定方针是守卫台湾、澎湖。
这些基本原则确定之后，美台缔约的谈判于翌日开始。
结束语
纵观美台缔约酝酿的全过程，可见战后美国外交有着难以克服的内在矛盾：
一，美国全球战略的主要矛头是针对着苏联的。美国出于“遏制”战略的需要，在各地广设“防线”。然而，战线拖得愈长，就愈加力不从心、就愈难处理局部与全局的关系；
二，台湾对美国防卫屏障作用，只是局限于从阿留申群岛至菲律宾这一纵向南北“防线”之一段。美国只愿维持台湾作为“ 基地”和“象征”的现状，并不想为了一个“卒子“的利益，将自己拴在国民党“反攻大陆”的战船上；
三，朝鲜战争的失利与奠边府的弃守，更加剧了美国对中华人民共和国的敌视。然而，基于本身民族利益的考虑，美国又不愿重卷入一场对华战争。种种因素错综交织，导致了美国的矛盾政策：既想建立“共同防御体系”，但又不愿陷得太深，冒直接的风险。
缔约的建议来自台湾。虽然防卫台湾与美国国际战略的总目标并不矛盾，但是否与台缔约，在美国政府中还是引起激烈的争论。在美国外交政策中，居于核心地位、举足轻重的国务卿杜勒斯，对缔约一直持消极态度：他不顾国务院内外亲台势力的纵横捭阖与倾力鼓吹，却虚与委蛇，屡次以种种借口，多方推辞拖延。１９５４年台湾海峡危机的爆发，使华盛顿军政首脑就沿海岛屿防卫问题，陷入了空前的僵局。当各方争执、互不相下时，杜勒斯异想天开，提出了将问题送交联合国安理会处理的方案，并与英国密谋，形成由新西兰来出面提案的计划。在台湾的强烈反对之下，杜勒斯出于维护其最高战略利益、平衡矛盾的目的，才同意了以缔约来换取台湾对新西兰提案的合作；美国还答应了要照顾台湾的“面子”，不把对台湾军事行动的限制写入条约正文之中，而以秘密换文的方式代替。在这出国际政治双簧的排演中，台湾付出的却是“非美国首肯则不进攻大陆”这样一项原则性的让步。
注释：
〔1〕Foreign Relations of the United States 1952-1954 (Hereafter FRUS 1952-1954), XIV, pt. 1, pp. 157-158.
〔2〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, pp. 344-345.
〔3〕Telegram, No. 358, December 19, 1953, 793.5/12-1953, RG 59, NA.
〔4〕Telegram No. 359, December 19, 1953, 793.5/12-1953, RG 59 NA.
〔5〕FRUS 1952-1954, XIV, pt.1, pp. 331-332.
〔6〕Ibid., pp. 347-348.
〔7〕Telegram, Dulles to Embassy TAIPEI, January 19, 1954, 793.5/2-1954, RG 59, NA.
〔8〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, p. 320.
〔9〕Ibid., p. 358.
〔10〕Memorandum, "Comments on Draft of Proposed China- American Security Pact", February 8, 1954, 793.5/2-854, RG 59, NA, p. 1-3.
〔11〕"The Pros and Cons of a Mutual Defense Treaty With the Government of the Republic of China", attached to Memorandum, "Comments on Draft of Proposed China-American Security Pact", 793.5/2-854, RG 59, NA, pp. 1-7.
〔12〕Undated paper attached, together with the "pros and cons" paper, to 793.5/3-2054, RG 59, NA.
〔13〕Memorandum, "Bilateral Security Pact with China", February 25, 1954, 793.5/2-2554, RG 59, NA.
〔14〕Memorandum, Wainhouse to Secretary, "Bilateral Security Pact with China", 793.5/2-2754. RG 59, NA.
〔15〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, p. 369.
〔16〕Ibid., p. 370.
〔17〕Memorandum, "A Mutual Defense Treaty Between the United States and China", 793.5/3-1554. RG 59, NA.
〔18〕Memorandum, "Comments on United States-China Mutual Defense Treaty", March 19, 1954. 793.5/3-1954, RG 59, NA.
〔19〕Memorandum from Merchant to Robertson, "Comments on United States China Mutual Defense Treaty", March 20, 1954, 793.5/3-2054, RG 59, NA.
〔20〕Memorandum from Phleger to Robertson, "A Mutual Defense Treaty Between the United States and China", March 22, 1954, 793.5/3-2054, RG 59, NA.
〔21〕Memorandum from Bowie to Robertson, "Comments on United States-China Mutual Defense Treaty", March 22, 1954, 793.5/3-2054, RG 59, NA.
〔22〕Memorandum from Byroade to Robertson, "Proposed Mutual Defense Treaty with Formosa", March 22, 1954, 793.5/3-2054, RG 59, NA.
〔23〕Wainhouse to Robertson, "Proposed Mutual Defense Treaty for Republic of China" [The memorandum itself is undated. However, it bears a stamp of the Bureau of Far Eastern Affairs, with a date of March 22, 1954], 793.5/3-2054, RG 59, NA.
〔24〕Memorandum, McConaughy to Robertson, "Bilateral Security Pact with China", March 30, 1954. 793. 5/3-3054, RG 59, NA. pp. 1-2.
〔25〕Memorandum, Robertson to the Secretary, "Bilateral Security Pact with China", March 30, 1954, attached to 793.5/3-3054. This document is included in FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, pp. 399-401, with its issuing date of March 31, 1954.
〔26〕Memorandum from Robertson to the Secretary of State, "Bilateral Security Pact with China", March 31, 1954, 793.5/3-2054.
〔27〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, p. 407.
〔28〕Conversation with Robertson, April 7, 1954, Wellington Koo Collections, Box 191, Manuscript Library, Columbia University.
〔29〕Alexander DeConde, A History of American Foreign Policy, vol. II, 3rd ed. (New York: Charles Scribner's Sons,1978), pp. 342-343.
〔30〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, p. 422-424. Notes of the same conversation prepared by the Nationalist side are found in the Koo Collections, Box 191, Manuscript Library, ColumbiaUniversity.
〔31〕FRUS 1952-1554, XIV, pt. 1, pp. 425-427.
〔32〕Rankin China Assignment,pp. 168-169; FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, pp. 233-234.
〔33〕 "Memorandum of Conversation with the President", May 22, 1954, Meetings with the President 1954, Papers of John Foster Dulles, White House Memoranda Series, Box 1, Eisenhower Library.
〔34〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, p. 429. See also "Memorandum of Conversation with the President", May 22, 1954, Meetings with the President 1954, Papers of John Foster Dulles, White House Memoranda Series, Box 1, Eisenhower Library.
〔35〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, pp. 433-434.
〔36〕Ibid., pp. 443-444.
〔37〕美军参谋长联席会议一些人曾视中国为“祸首”（cource of peril），并建议用“原子武器”对付之。１９５４年５月２５日，杜勒斯与艾森豪威尔会晤时，认为此种看法“缺乏政治眼光”，美国不宜卷入对华战争。See "Memorandum of Conversation with the President", May 25, 1954, Meetings with the President, 1954 (3), White House Memoranda Series, Papers of John Foster Dulles, Eisenhower Library.
〔38〕Dulles to Drumright, June 18, 1954, 611.94a/6-1854. [In the original document, the word "nothing" was typed as "anything." It was corrected later by hand].
〔39〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, p. 481, fn. 2.
〔40〕Ibid., p. 483.
〔41〕Ibid., p. 486.
〔42〕Ibid., p. 481.
〔43〕Note of a Conversation with Drumright, 10:45 a.m., July 16, 1954, ibid.
〔44〕Notes of a Conversation with Congressman Walter H. Judd, 11:45 a.m., July 16, 1954, ibid.
〔45〕Despatch from U.S. Embassy to the Department of State," Press Reaction to Public Disclosures of Negotiations for Sino-American Security Pact", July 28, 1954, 793.5/7-2854.
〔46〕Memorandum, "Discussions on Mutual Security Pact Between the U.S. and the Chinese Government", July 22, 1954, 793.5/7-2254, RG 59, NA.
〔47〕Despatch from U.S. Embassy to Taipei, "Sino-U.S. Bilateral Treaty", August 11, 1954, 793.5/8-1154, RG 59, NA.
〔48〕 "New Factors Bearing on Proposed Mutual Defense Treaty with the Government of the Republic of China (GRC)", by E.W. Martin, August 25, 1954, 793.5/3-2054, RG 59, NA.
〔49〕Memorandum from Robertson to the Secretary of State, "Mutual Defense Treaty with the Republic of China (GRC)", August 25, 1954, 793.5 MSP/8-2554 [The same document is also found in 793.5/8-2554], RG 59, NA.顾维钧８月２４日回到华盛顿，于８月２６日会见了饶伯森。Koo Memoir, Chinese Oral History Project, pt. II, vol. VII, Manuscript Library, ColumbiaUniversity, p. I-1.
〔50〕Memorandum from Merchant to Robertson, August 30, 1954, 793.5/3-2054, RG 59, NA.
〔51〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, pp. 554-555.
〔52〕Outgoing telegram to American Embassy in Taipei 132, drafted by Martin and approved by McConaughy, attached to the memorandum from MacArthur to Waddell, August 27, 1954, 793.5/3-2054.
〔53〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, p. 560 and p. 572.
〔54〕Ibid., pp. 581-582. See also Koo Collections, B-212 I, Box 152, Manuscript Library, ColumbiaUniversity.
〔55〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, 625-626.
〔56〕Ibid., pp. 556-557, 597.
〔57〕View of Ridgway, see ibid., pp. 605-609. The majority views, see ibid., pp. 602-604.
〔58〕Ibid., pp. 609-610.
〔59〕Ibid., pp. 573-574, 577.
〔60〕Prior to the meeting, JCS prepared a memorandum to the Secretary of Defense (Wilson), on September 11, see ibid., pp. 598-610; Secretary of State Dulles prepared a memorandum dated September 12. See ibid., pp. 611-620.
〔61〕Ibid., p. 620. Also, Eisenhower, Mandate for Change (New York: Doubleday, 1963), p. 464.
〔62〕FRUS 1952-1954, XIV, pt. 1, pp.649, fn.1; pp.650-653.
〔63〕Ibid., p. 708.
〔64〕Ibid., p. 709. Reference of Article 4, see fn. 2 and 3.
〔65〕Ibid., p.770.
〔66〕Notes of a conversation between Robertson and McConaughy on one part and Yeh and Koo on the other, 3:00 p.m., October 21, 1954, Memoranda of Sino-American Mutual Defense Treaty Negotiations, Box 192, Koo Collections, Manuscript Library, ColumbiaUniversity.
〔67〕FRUS 1952-1954,XIV, pt. 1, p. 793.